De la marge au courant dominant : les signaux institutionnels du Guide juridique de l'OCDE sur l'économie sociale et solidaire

De l'angle mort institutionnel au consensus politique : pourquoi l'OCDE élabore des recommandations juridiques pour l'économie sociale et solidaire

Lorsqu'une coopérative à Berlin ou à Montréal envisage d'étendre ses services de garde d'enfants, lorsqu'un réseau de commerce équitable tente de financer la construction d'un entrepôt, lorsqu'une entreprise sociale dont la mission principale est l'emploi des personnes handicapées souhaite accéder aux marchés publics, la première question à laquelle elles doivent répondre n'est souvent pas leur modèle économique, mais une question plus fondamentale : comment le droit nous définit-il ?

C'est précisément le problème que tente de résoudre le « Policy Guide on Legal Frameworks for the Social and Solidarity Economy » (2023) publié par l'OCDE. En apparence, il s'agit d'un guide technique juridique ; d'un point de vue structurel, c'est une reconnaissance tardive, par la communauté mondiale des politiques publiques, de l'« économie sociale et solidaire » (ESS).

Un secteur économique longtemps traité comme une « exception »

L'économie sociale et solidaire est un concept facile à galvauder. Elle englobe les coopératives, les mutuelles, les organisations à but non lucratif et les entreprises à mission sociale. Elle se distingue à la fois de la pure philanthropie et des entreprises traditionnelles dont l'objectif est la maximisation du profit pour les actionnaires. La caractéristique centrale de ces organisations est d'inscrire dans leur logique de fonctionnement des contraintes liées au service rendu à la communauté, à la gouvernance démocratique et à l'affectation des bénéfices.

Pourtant, dans de nombreux pays, les systèmes juridiques traitent encore l'« économie de mission » du XXIe siècle avec la logique du droit des sociétés du XIXe siècle. Il en résulte que les organisations à but non lucratif se heurtent à des zones d'interdiction légale lorsqu'elles souhaitent développer leurs activités à grande échelle ; que l'expansion du capital des coopératives peut diluer leur gouvernance démocratique ; et que les entreprises sociales sont contraintes d'adopter le modèle des sociétés privées pour maintenir un équilibre entre efficacité marchande et objectifs sociaux. Le droit cesse alors d'être une simple question d'immatriculation pour devenir une barrière institutionnelle déterminant si une organisation peut obtenir des financements, bénéficier d'un régime fiscal avantageux, ou soumissionner pour des services publics.

L'approche de l'OCDE ne consiste pas à re-débattre de « ce qu'est une bonne action caritative », mais à considérer le cadre juridique comme une infrastructure essentielle pour déterminer si l'innovation sociale peut se concrétiser. Le guide intègre des questions jusqu'ici dispersées entre les politiques du travail, de la protection sociale, des finances publiques et des PME, et encourage les pays à examiner leurs modes de définition, leurs formes organisationnelles, leurs exigences de gouvernance, leurs règles financières et leur coordination réglementaire.

Le rôle de l'État : du contrôleur au bâtisseur d'écosystème institutionnel

La publication de cette version du guide politique en 2023 n'est pas le fruit du hasard. Après la pandémie, les gouvernements de nombreux pays ont constaté que les finances publiques ne pouvaient pas, à elles seules, absorber tous les risques sociaux, et que le recours à des modèles économiques de plateforme ou à la seule concurrence marchande n'avait pas automatiquement produit une croissance inclusive. C'est à ce moment que des organisations telles que les coopératives, les fiducies foncières communautaires, les fournisseurs de logements sociaux et les coopératives de soins sont revenues au premier plan des politiques publiques.Certains pays créent déjà des expériences de référence. La France, à travers sa loi sur l’économie sociale et solidaire, a mis des outils de politique publique locale au service de ce secteur ; la Corée du Sud, avec sa loi de certification des entreprises sociales, a favorisé l’entrée de celles-ci dans la chaîne des services publics ; le réseau coopératif et le système de capital patient du Québec, au Canada, montrent que l’offre financière peut être compatible avec les intérêts des membres. Les lignes directrices de l’OCDE s’efforcent de systématiser ces expériences, afin que le système juridique ne soit plus l’adversaire de l’innovation sociale, mais son partenaire.

Le sens profond de ce changement est que l’État n’est plus seulement le « dernier recours » pour remédier aux défaillances du marché : il devient le concepteur d’un « marché à missions ». Quand les marchés publics imposent des critères sociaux aux fournisseurs, quand le droit des sociétés offre des déclinaisons légales au « verrouillage des actifs » et à la « gouvernance des parties prenantes », et quand l’appareil statistique commence à mesurer la contribution économique des organisations sociales, ce que l’on appelle l’économie sociale et solidaire n’est plus seulement une conduite morale spontanée de la société civile : c’est un mode d’organisation productive pilotable, reproductible et durable.

Au-delà des quotas : comment éviter l’érosion institutionnelle

Le développement de l’économie sociale et solidaire comporte lui aussi un risque de « récupération » par les institutions. Si le système de certification met trop l’accent sur les KPI, des entreprises peuvent décrocher des contrats derrière une façade d’intérêt général sans réaliser une véritable gouvernance participative ; si la législation se contente d’ajouter une « étiquette sociale » sans résoudre les contradictions internes entre comptabilité, fiscalité et financement, le nouveau dispositif risque de n’être plus qu’un certificat de papier.

La rédaction du cadre juridique s’apparente donc davantage au codage de l’ADN des organisations. Comment définir la finalité sociale ? Qu’est-ce que la contrainte de non-distribution ? Comment équilibrer les intérêts des membres et les capitaux externes ? À qui reviennent les actifs en cas de dissolution ? Comment l’État peut-il exercer sa responsabilité sans étouffer l’esprit d’expérimentation ? Ces détails déterminent si l’innovation institutionnelle peut aller loin.

Les lignes directrices de l’OCDE ne peuvent pas fournir une réponse universelle valable pour le monde entier, mais leur valeur tient au signal important qu’elles envoient : les institutions ne doivent plus être traitées comme une variable exogène, mais doivent devenir une composante intrinsèque des stratégies d’innovation sociale. Pour les gouvernements urbains, cela signifie que la reconnaissance des coopératives et des entreprises sociales ne doit pas se limiter à une mise à l’honneur annuelle ou à des subventions spécifiques, mais doit imprégner les règlements de zonage, les contrats de marchés publics, les règles fiscales et les politiques foncières.

De « développer une économie alternative » à « refonder l’économie dominante »

Alors que le monde discute de la résilience des chaînes d’approvisionnement, de la raréfaction des services publics et de la crise de l’emploi des jeunes, l’économie sociale et solidaire offre une voie concrète et praticable, encore trop peu considérée. Elle ne cherche pas à évincer le marché ou l’État, mais à réintroduire entre eux le choix social.

L’ONU considère l’économie sociale et solidaire comme un moteur de la réalisation des objectifs de développement durable ; l’Union européenne précise également son plan d’action en faveur des entreprises sociales ; et de plus en plus de pays des Suds utilisent les réseaux coopératifs pour résoudre les problèmes d’infrastructures agricoles et de financement des petits producteurs. L’apparition des lignes directrices de l’OCDE fait passer ce domaine du statut de « démonstration d’innovation sociale » à celui de « défi juridique et de gouvernance ».Pour l'étape suivante, ce qui méritera d'être observé ne sera plus l'ampleur des financements que quelques entreprises sociales vedettes parviennent à lever, mais un tableau plus ordinaire : une coopérative de soins ouverte dans un quartier pourra-t-elle légalement recevoir de petits financements publics ? Une entreprise à mission pourra-t-elle obtenir un accès au financement équivalent à celui des entreprises ordinaires ? Une plateforme fondée par un collectif de travailleurs pourra-t-elle devenir juridiquement une concurrente des plateformes numériques existantes ?

Un système véritablement mature devrait faire en sorte que « faire ce qui est juste » ne relève plus d'un héroïsme hors du commun, mais devienne l'option par défaut de l'activité économique quotidienne.

Source de référence : OECD - Policy Guide on Legal Frameworks for the Social and Solidarity Economy