De la liste au système : le deuxième acte de la politique industrielle chinoise

Du catalogue au système : le deuxième acte de la politique industrielle chinoise

Fin 2015, Washington. La Chambre de commerce des États-Unis a mené un travail discret : traduire en anglais un document de planification chinois. On l’a ensuite appelé le « Livre vert » ; il contenait la logique sous-jacente de « Made in China 2025 » — quels maillons devaient être localisés, quels secteurs devaient se hisser au premier rang mondial. La traduction a été aussitôt diffusée aux entreprises, au gouvernement et aux principaux instituts de recherche.

Au cours de l’année qui a suivi, trois jugements indépendants ont été publiés coup sur coup. En 2016, le Centre de recherche Mercator sur la Chine (MERICS) a déclaré sans détour que si la Chine réussissait, les entreprises étrangères et les pays industrialisés seraient confrontés à un concurrent puissant soutenu par la puissance de l’État dans plusieurs domaines de la fabrication avancée. En 2017, la Chambre de commerce de l’Union européenne en Chine et la Chambre de commerce des États-Unis ont tour à tour formulé des conclusions tout aussi directes : le marché pouvait être faussé, les concurrents évincés, et le principe de concurrence loyale fondamentalement ébranlé. Une carte alors largement citée, la carte thermique de MERICS sur « Made in China 2025 », indiquait clairement le degré d’exposition de puissances manufacturières comme la Corée du Sud, le Japon et l’Allemagne.

Avec le recul, ces jugements n’avaient rien d’alarmiste. Ils étaient même plutôt mesurés.

Un bilan asymétrique

En mai 2025, le Rhodium Group, mandaté par la Chambre de commerce des États-Unis, a achevé un rapport rétrospectif intitulé « Made in China 2025 a-t-il réussi ? ». Conclusion : la Chine a dans une large mesure tenu les objectifs fixés alors — elle a réduit sa dépendance aux importations, remplacé les entreprises étrangères sur son marché intérieur et bâti une compétitivité mondiale dans une série de secteurs comme les véhicules à énergie nouvelle et les équipements de technologies de l’information et de la communication. Mais le rapport souligne aussi que dans les maillons les plus difficiles — semi-conducteurs haut de gamme, aéronautique avancée, biopharmacie —, les entreprises chinoises n’ont pas encore comblé l’écart technologique.

C’est ce bilan asymétrique qui est la clé pour comprendre la phase suivante. Face aux pressions internes et externes, Pékin n’a pas choisi de reculer, mais de monter la mise. Le jugement central de Rhodium est le suivant : la politique industrielle chinoise passe d’« interventions sectorielles ciblées » à une forme que l’on peut résumer par « tout est politique industrielle ».

Du catalogue au système d’exploitation

« Made in China 2025 » était essentiellement un catalogue : un ensemble de secteurs émergents stratégiques, un ensemble d’objectifs de taux de localisation. Or, au nouveau stade, la politique n’est plus un catalogue plus long ; elle ressemble davantage à un système d’exploitation, couvrant tous les niveaux, des intrants en amont et des équipements industriels aux applications et services en aval, puis aux technologies de pointe.

Un détail notable : même dans les secteurs matures en situation de surcapacité et de guerre des prix intense, Pékin n’a pas choisi de « réduire les capacités », mais a continué à apporter son soutien, en poussant les entreprises à moderniser leurs techniques de production et à amortir les coûts grâce à la part de marché. La logique de cette politique n’est pas la sortie, mais la montée en gamme. Dans le même temps, les services, relativement négligés par le passé, ont été ramenés dans le champ de vision, et des progrès visibles sont apparus dans les logiciels, le traitement des données et le développement de médicaments.Les modalités d’utilisation des technologies de pointe changent elles aussi. L’intelligence artificielle, le quantique et l’énergie du futur sont considérés comme des secteurs à « fenêtre d’opportunité », mais ils ne sont plus seulement des cibles de subventions à la R&D. Les achats publics et les entreprises d’État sont utilisés pour créer une demande à grande échelle et fournir une première courbe à la commercialisation et à l’adoption des nouvelles technologies. Passer de la subvention de l’offre à la création de la demande constitue un saut substantiel.

Paradoxe : l’expansion se produit dans un contexte de resserrement

Ce qui mérite davantage d’examen, c’est que tout cela se produit dans un environnement macroéconomique plus tendu : croissance ralentie, demande intérieure atone, finances publiques sous pression, baisse de l’efficacité de l’allocation du capital.

En toute logique, les contraintes devraient conduire à la contraction. La réponse de Pékin est cependant une « recentralisation » — renforcer le contrôle sur les dépenses publiques, le crédit bancaire, les marchés de capitaux et les fonds d’investissement d’État, et orienter les ressources rares vers les priorités stratégiques. Les fonds d’orientation gouvernementaux sont consolidés et alignés sur les objectifs nationaux ; le crédit bancaire est davantage orienté par des refinancements ciblés et des orientations réglementaires ; au niveau local, les incitations fiscales et les subventions budgétaires redondantes et gaspilleuses sont éliminées.

Le coût de ce virage ne doit pas être négligé. Après des décennies de développement fondé sur le marché, des considérations non marchandes sont réintroduites dans la logique de fonctionnement des banques, des entreprises d’État et des marchés d’investissement. Cela peut prolonger l’efficacité de la politique industrielle, mais cela a aussi un impact à long terme sur la vitalité et l’efficacité globales de l’économie.

Les risques sont concrets. Plus la politique industrielle couvre de secteurs, plus son efficacité risque d’être diluée ; l’approfondissement de l’influence de l’État sur les marchés financiers pourrait réduire encore davantage l’efficacité de l’allocation des ressources. Les preuves commencent à apparaître : baisse des bénéfices des entreprises, faiblesse de l’investissement privé, ralentissement de la croissance de la R&D dans les secteurs clés. Ces forces peuvent être masquées à court terme par les résultats industriels, mais à long terme elles pèseront sur la productivité et le potentiel de croissance.

Choc 2.0, pas une prévision

Au cours des trois dernières années, l’impact mondial de la politique industrielle et économique de la Chine s’est nettement accéléré, et il continuera très probablement de s’étendre. La conjonction d’un soutien politique continu et d’une demande intérieure faible a fait gonfler rapidement l’excédent commercial manufacturier. Depuis 2019, l’excédent commercial des biens manufacturés a environ doublé, pour atteindre près de 2 000 milliards de dollars, ce qui reflète à la fois la hausse des exportations et le succès de la substitution des importations.

De nombreux observateurs qualifient ce phénomène de « choc chinois 2.0 ». Sa nature diffère de celle du choc précédent : la Chine n’est plus seulement l’« usine du monde » ; elle joue de plus en plus simultanément le rôle de maillon amont, de fournisseur d’équipements industriels et d’organisateur de la chaîne de valeur. La dépendance du monde extérieur à l’égard des chaînes d’approvisionnement chinoises s’approfondit, plutôt qu’elle ne diminue. Parallèlement, Pékin mobilise de plus en plus activement des outils politiques pour consolider sa position dominante dans les chaînes de valeur mondiales et pour faire contrepoids aux efforts étrangers de « dérisquage » et de diversification.

Le vrai problème n’est pas l’information

L’analyse d’il y a dix ans n’a pas perdu sa validité ; elle a simplement été mise de côté. Les traductions existent, les rapports sont publics, et les avertissements ont été transmis aux plus hauts responsables des gouvernements et des entreprises des principales économies. Le problème ne réside pas dans l’information, mais dans l’action — reléguée au second plan par d’autres priorités, entravée par des contraintes politiques, ou retardée par la conviction que « les forces du marché finiront par s’équilibrer d’elles-mêmes ». Le prix à payer est aujourd’hui clair : perte de compétitivité, affaiblissement des capacités industrielles, et points de vulnérabilité stratégique qui nécessiteront des investissements de long terme pour être comblés.Ainsi, la véritable différence de la deuxième phase ne réside pas dans une ambition plus grande, mais dans un mécanisme plus systémique : elle dépend moins de subventions ponctuelles et davantage d’une convergence d’orientation de l’ensemble du système financier et du système des entreprises d’État. À court terme, cela signifie que la pression concurrentielle de l’industrie manufacturière chinoise continuera de se répercuter à l’extérieur ; à moyen terme, le coût de la mauvaise allocation des ressources apparaîtra progressivement.

Pour le monde extérieur, l’erreur d’interprétation la plus dangereuse est peut-être de continuer à comprendre la politique industrielle chinoise comme une liste. Or, elle n’est plus depuis longtemps une liste.