Vingt ans de politiques, l’inactivité physique demeure : le paradoxe non résolu de l’agenda mondial de la santé.

Multiplication des politiques, données inchangées : une crise sanitaire mondiale silencieuse

Au cours des vingt dernières années, le domaine de la santé publique mondiale a connu une effervescence politique sans précédent. Du Plan d'action mondial de l'OMS pour l'activité physique 2018-2030 aux lignes directrices nationales, initiatives stratégiques et réseaux de surveillance transnationaux adoptés par de nombreux pays, l'activité physique semble n'avoir jamais été aussi présente dans les textes de politique publique.

Pourtant, les données mondiales réelles racontent une tout autre histoire. Une étude récemment publiée dans *Nature Health* montre que la prévalence mondiale d'une activité physique insuffisante est restée presque stable au cours des vingt dernières années — environ 80 % des adolescents et un tiers des adultes n'atteignent pas les niveaux d'activité physique recommandés par l'OMS. L'objectif mondial fixé par l'OMS de « réduire de 15 % l'insuffisance d'activité physique d'ici 2030 » semble désormais hors de portée dans la plupart des pays.

Ce contraste est inquiétant. Les outils politiques se multiplient, la sensibilisation à la santé publique augmente, les capacités de surveillance se renforcent, et pourtant les gens restent toujours aussi sédentaires. Où se situe réellement le problème ?

L'adoption de politiques ne signifie pas leur mise en œuvre

L'équipe de recherche a procédé à une analyse systématique des documents de politique nationale de 200 pays. Les résultats montrent que, depuis 2004, les pays ont réalisé des « progrès notables » dans l'adoption de politiques relatives à l'activité physique — plans d'action, documents stratégiques et normes recommandées se sont multipliés.

Mais l'étude souligne également que les « preuves de mise en œuvre sont limitées ». C'est là le cœur du paradoxe : l'existence de textes politiques ne signifie pas leur application sur le terrain. Dans de nombreux pays, les politiques d'activité physique restent lettre morte, faute de financement, de capacité institutionnelle, de mécanismes d'exécution et de volonté politique. L'adoption de politiques est devenue un geste symbolique à faible coût, tandis que la véritable transformation systémique ne s'est jamais produite.

Ce fossé entre « adoption » et « mise en œuvre » n'est pas propre au domaine de l'activité physique, mais il y est particulièrement marqué. Par rapport à la lutte antitabac, la priorité politique accordée aux politiques d'activité physique est nettement inférieure. La lutte antitabac dispose d'une convention-cadre, de systèmes mondiaux de surveillance, de mouvements de défense des droits et d'une mobilisation politique continue, tandis que les politiques d'activité physique sont souvent reléguées aux marges de l'agenda du secteur de la santé, sans soutien institutionnel intersectoriel.

Quatre obstacles : pourquoi les politiques d'activité physique peinent à produire des effets

À partir d'entretiens qualitatifs menés auprès de 46 informateurs clés, l'équipe de recherche a identifié quatre causes structurelles expliquant l'enlisement des politiques d'activité physique.

Premièrement, la prédominance d'une approche centrée sur la santé. Les politiques d'activité physique sont presque entièrement cadrées comme un outil de prévention des maladies non transmissibles (MNT). Ce récit, bien que conforme à la logique épidémiologique, rétrécit la dimension de valeur de l'activité physique. Lorsque l'activité physique n'est perçue que comme une « prescription pour prévenir les accidents vasculaires cérébraux et le diabète », il devient très difficile d'obtenir un réel espace budgétaire et institutionnel dans des secteurs non liés à la santé tels que les transports, l'éducation, l'urbanisme, le sport ou l'environnement.Deuxièmement, la méconnaissance des bénéfices multidimensionnels. Les effets positifs de l’activité physique sur la santé mentale, les fonctions cognitives, la cohésion sociale, la durabilité environnementale, le développement de l’enfant, voire la productivité économique, sont depuis longtemps marginalisés dans la conception des politiques. Les recherches indiquent que la reconnaissance des « bénéfices allant au-delà de la prévention des MNT » est très limitée. Cela limite les possibilités d’extension des politiques — si l’activité physique peut améliorer la qualité de l’air, renforcer les résultats scolaires des enfants et réduire la congestion urbaine, elle n’est plus seulement la responsabilité du ministère de la Santé, mais un bien public que de multiples secteurs devraient promouvoir ensemble.

Troisièmement, le décalage entre l’intérêt intersectoriel et le vide de leadership. De nombreux secteurs ont exprimé leur intérêt pour la promotion de l’activité physique, mais on relève « un manque de consensus clair sur la définition des politiques et une absence de clarification des responsabilités de leadership ». C’est un dilemme classique de l’action collective : tout le monde estime qu’il faut faire quelque chose, mais personne ne sait qui est responsable, comment coordonner, ni selon quels critères mesurer. La « coopération multisectorielle », fréquente dans les documents de politique, se réduit souvent en pratique à une série de réunions de coordination d’intérêts, plutôt qu’à une véritable intégration des ressources et à une répartition des tâches assortie de responsabilités.

Quatrièmement, des partenariats trop restreints. Les défenseurs de l’activité physique sont souvent issus de la santé publique, des sciences du sport et du milieu médical. Bien que ces groupes aient des arguments solides sur le plan professionnel, leur capacité de mobilisation politique est limitée. Les recherches suggèrent qu’il est nécessaire d’étendre les partenariats au-delà des soutiens traditionnels du domaine de la santé — notamment aux urbanistes, aux ingénieurs des transports, aux éducateurs, aux organisations d’employeurs, aux leaders communautaires et même au secteur privé. Ce n’est qu’en inscrivant l’activité physique dans un agenda social plus large qu’une dynamique politique suffisante pourra se créer.

Les enseignements du contrôle du tabac : la priorité politique est centrale

La recherche sur l’activité physique a longtemps eu l’habitude de citer le succès du contrôle du tabac. Si le contrôle du tabac a obtenu des résultats substantiels à l’échelle mondiale, c’est surtout parce qu’il a opéré une transition de « l’exhortation au changement de comportement individuel » à « l’intervention politique systémique » — comprenant des mesures structurelles telles que les politiques de prix et de taxation, l’interdiction de la publicité et la législation sur les environnements sans tabac.

Le domaine de l’activité physique ne manque en réalité pas d’options structurelles similaires dans sa boîte à outils politique. Les conceptions favorables à la marche et au vélo dans l’urbanisme, le temps obligatoire d’éducation physique à l’école, l’intégration des transports publics et des déplacements actifs, ainsi que les installations favorisant l’activité physique dans l’environnement bâti, relèvent toutes d’interventions structurelles. Cependant, elles partagent des caractéristiques communes : elles exigent une coopération intersectorielle, des investissements à long terme et la remise en cause des intérêts établis. Or, ce sont précisément des éléments qu’un sujet à faible priorité politique a du mal à faire avancer.

Les recherches indiquent que le fardeau mondial de mortalité imputable à l’activité physique — plus de 5 millions de décès par an — est comparable à celui du tabagisme ou de l’obésité, mais il est « systématiquement sous-estimé » dans les indicateurs de santé mondiaux. Cette sous-estimation n’est pas seulement un problème de méthode statistique ; elle reflète aussi un biais dans les perceptions politiques et sociales. Lorsqu’un risque pour la santé est perçu comme un « choix individuel » plutôt qu’un « échec environnemental », il a du mal à entrer dans l’ordre des priorités de l’élaboration des politiques.

La ville, les transports et l’éducation : le véritable champ de bataille des politiques d’activité physique La valeur de cette étude réside dans le fait qu'elle libère la politique d'activité physique du récit traditionnel du secteur de la santé et l'oriente vers un champ de gouvernance plus vaste.

La ville est au cœur de la crise mondiale de l'activité physique. Au cours du dernier demi-siècle, l'urbanisation mondiale s'est accompagnée d'une planification des transports dominée par l'automobile, d'une expansion des quartiers sans trottoirs et d'une privatisation des espaces publics. Les gens n'ont pas « choisi » la sédentarité ; ils y ont été poussés par l'environnement bâti. Dans ce contexte, l'enjeu central de la politique d'activité physique est de repenser la logique spatiale des villes — pour que les gens puissent marcher, faire du vélo et pratiquer des activités de plein air en toute sécurité.

Le système éducatif est tout aussi crucial. Le taux d'insuffisance d'activité physique chez les adolescents atteint 80 %, ce qui signifie que la plupart des enfants ne bénéficient pas d'assez d'occasions d'être actifs, que ce soit à l'école ou en dehors. La réduction des heures d'éducation physique, le raccourcissement des récréations et le manque d'espaces d'activité en plein air sont des problèmes que les secteurs de l'éducation et de la santé doivent affronter ensemble.

Le secteur des transports est quant à lui incontournable. Si les trajets quotidiens n'incluent pas la marche ou le vélo, aller à la salle de sport après le travail devient un luxe réservé à une minorité. La manière dont une ville conçoit ses pistes cyclables, assure la connexion entre les arrêts de bus et les sentiers piétonniers, ou fixe des limites de vitesse pour garantir la sécurité à vélo, détermine directement si les habitants peuvent accumuler suffisamment d'activité physique dans leur vie quotidienne.

Repenser la politique d'activité physique : de la prescription sanitaire à l'infrastructure sociale

Les solutions proposées par la recherche appellent, par essence, à un changement de paradigme.

Premièrement, il est nécessaire d'établir un consensus sur ce qu'est une politique d'activité physique dans différents pays et contextes sociaux. Cette définition ne doit pas être monopolisée unilatéralement par le secteur de la santé, mais doit intégrer de multiples dimensions : conception urbaine, planification des transports, système éducatif, environnement de travail, etc.

Deuxièmement, il faut reconnaître les multiples bénéfices de l'activité physique. Elle apportera un air plus pur, des rues plus sûres, un vieillissement en meilleure santé, une main-d'œuvre plus productive et une plus grande cohésion sociale. Cette extension de la valeur est ce qui fonde l'attractivité du sujet pour les autres secteurs.

Troisièmement, il est nécessaire de clarifier les mécanismes de leadership et de responsabilisation intersectoriels. Il ne faut pas en rester au slogan de la « collaboration multisectorielle » ; il faut concrétiser qui pilote, à qui l'on rend compte et comment évaluer. L'expérience de certains pays montre que placer la politique d'activité physique sous une instance de coordination gouvernementale de niveau supérieur (comme le bureau du Premier ministre ou un comité intersectoriel) aide à franchir les cloisonnements sectoriels.

Quatrièmement, les partenariats doivent dépasser les réseaux traditionnels de promotion de la santé. Les maires des villes, les responsables des transports, les directeurs d'école, les services des ressources humaines des entreprises et les organisations communautaires sont autant de moteurs potentiels du changement. L'élévation de la priorité politique ne repose souvent pas sur davantage de preuves — celles-ci sont déjà abondantes — mais sur des alliances sociales plus solides.

Conclusion : la fin de l'ère des politiques, le début de l'ère de la mise en œuvre

Les politiques mondiales d'activité physique ont déjà traversé deux décennies d'« adoption de politiques ». La prochaine décennie doit être celle de la « mise en œuvre des politiques ».

L'enseignement central de cette recherche est que l'insuffisance d'activité physique n'est pas un problème médical, mais un problème de gouvernance. Elle ne peut pas être résolue par un simple document du ministère de la Santé ; elle exige des réformes sociales systématiques dans les domaines de la ville, de l'école, des transports, des espaces publics, etc.Lorsque le nombre de textes politiques ne cesse d'augmenter tandis que l'activité physique quotidienne des gens continue de diminuer, nous n'avons pas besoin de plus de politiques, mais de politiques plus intelligentes — celles qui peuvent remodeler l'environnement, modifier les options par défaut et faire de l'« activité physique » un choix naturel et spontané dans la vie quotidienne.

C'est là le véritable défi auquel l'agenda de l'activité physique devrait faire face au XXIe siècle.