Infrastructures transfrontalières : nouvelles règles de gouvernance pour la connectivité mondiale

Après la pandémie, le monde redécouvre les infrastructures transfrontalières

Au début de 2021, alors que le monde luttait encore contre la pandémie, le pont de l'Øresund reliant le Danemark et la Suède semblait particulièrement silencieux. Mais c'est précisément ce silence qui rappelle que les chemins de fer, les réseaux électriques, les gazoducs, les câbles sous-marins et les systèmes d'approvisionnement en eau qui traversent les frontières n'ont jamais été aussi importants qu'aujourd'hui.

Pendant la pandémie, la logistique transfrontalière a assuré la circulation des fournitures médicales et des vaccins ; la coordination de l'électricité transfrontalière a soutenu les besoins énergétiques du télétravail ; les canaux de données transfrontaliers ont porté les vidéoconférences mondiales et la collaboration en nuage. Ironie du sort, l'humanité a fermé ses frontières tout en dépendant plus que jamais de ces canaux physiques et numériques qui les traversent.

Pourtant, les infrastructures transfrontalières constituent précisément le maillon le plus faible de la gouvernance des systèmes d'infrastructure. Elles impliquent la souveraineté de deux pays, voire plus, et nécessitent de coordonner différents systèmes juridiques, cadres réglementaires, mécanismes de financement et parties prenantes. Le délai moyen de préparation d'un projet transfrontalier est bien plus long que celui d'un projet national, et son taux d'échec est également plus élevé. Pendant longtemps, aucun guide systématique n'a permis aux gouvernements et aux praticiens de comprendre ces complexités.

Une zone blanche : pourquoi les infrastructures transfrontalières sont-elles si difficiles à réaliser

La spécificité des infrastructures transfrontalières vient du fait qu'elles franchissent à la fois les frontières physiques et les frontières institutionnelles.

Prenons l'exemple des politiques et de la planification : le choix du tracé d'un chemin de fer transfrontalier ne doit pas seulement tenir compte de la topographie et des coûts, mais aussi satisfaire simultanément les stratégies de développement, les normes environnementales et les objectifs d'équilibre régional des deux pays. La construction du pont de l'Øresund a nécessité de coordonner les approbations environnementales et la planification des transports entre le Danemark et la Suède, ce qui a pris des décennies. Les différences juridiques et réglementaires sont encore plus directes — concernant les normes de charge des véhicules sur les routes transfrontalières, les normes de sécurité des pipelines transfrontaliers, les règles de raccordement des réseaux électriques transfrontaliers, chaque étape peut être bloquée par des divergences réglementaires.

La participation des parties prenantes est un autre champ de mines caché. Les projets transfrontaliers sont souvent confrontés simultanément à l'opinion publique, aux communautés locales et aux propriétaires fonciers de plusieurs pays. Une solution acceptée au Danemark peut se heurter à une forte opposition en Suède. Le financement et la répartition des risques, quant à eux, deviennent encore plus délicats en raison du caractère transfrontalier — comment répartir les revenus du projet entre les deux pays ? Qui supporte le risque de change ? Quelle législation nationale s'applique en cas de litige ?

Ces complexités existent depuis longtemps, mais il manque une accumulation structurée de connaissances. Les gouvernements ont souvent procédé par tâtonnements, au prix de coûts élevés en temps et en argent.

Un guide attendu depuis longtemps : la systématisation des pratiques mondiales

Le 9 février 2021, le Global Infrastructure Hub (GI Hub) a publié un guide de référence intitulé « Connectivité transfrontalière : pratiques mondiales pour les projets d'infrastructures transfrontalières » (Connectivity Across Borders: Global practices for cross-border infrastructure projects). Il s'agit de la première ressource systématique sur les infrastructures transfrontalières destinée aux décideurs politiques, aux planificateurs d'infrastructures et aux praticiens.Ce guide est dirigé par le GI Hub, avec le soutien en recherche et développement du cabinet d’ingénierie Ramboll, et la participation d’experts internationaux en projets transfrontaliers. Il recense les bonnes pratiques dans cinq domaines clés : politiques et planification, considérations juridiques et réglementaires, participation des parties prenantes, financement et répartition des risques, gouvernance et gestion. Avec plus de 40 exemples mondiaux et 7 études de cas complètes, il offre des expériences réelles pouvant servir de référence comparative.

Ce n’est pas une simple liste de contrôle, mais un cadre cognitif. Pour la première fois, il transforme les infrastructures transfrontalières, d’expériences ponctuelles et dispersées, en un savoir institutionnel apprenable et réutilisable. Pour les pays en développement, ce savoir est particulièrement précieux : ils planifient des réseaux électriques transfrontaliers en Afrique, des chemins de fer transfrontaliers en Asie du Sud-Est et des routes transfrontalières en Amérique du Sud, mais manquent depuis longtemps d’expériences mondiales de référence.

La montée en puissance de la gouvernance : de l’approche projet à l’approche institutionnelle

La signification plus profonde de ce guide réside dans le fait qu’il marque un changement de conception de la gouvernance des infrastructures.

Par le passé, les infrastructures transfrontalières étaient souvent considérées comme des « mégaprojets », l’accent étant mis sur la difficulté technique et l’ampleur du financement. Mais le monde post-pandémique est plus conscient que la résilience des infrastructures dépend tout autant des capacités de gouvernance.

Le fonctionnement sûr d’un gazoduc transfrontalier ne dépend pas seulement des matériaux du pipeline, mais aussi de la coordination quotidienne et du partage d’informations entre les autorités de régulation des deux pays.

En élevant ces pratiques au rang de « pratiques mondiales », le Global Infrastructure Hub encourage les pays à mettre en place des mécanismes de gouvernance conjointe dès le début, plutôt que d’attendre que des problèmes éclatent pour négocier dans l’urgence. Cela comprend la création de sociétés de projet conjointes, la clarification des mécanismes de règlement des différends, la mise en place de systèmes transparents de divulgation d’informations, ainsi que l’élaboration de normes de données communes aux différents lots. Ces pratiques sont déjà bien établies dans les projets nationaux, mais restent encore exploratoires au niveau transnational.

D’un point de vue géopolitique, les infrastructures transfrontalières sont également à l’avant-garde des rivalités entre grandes puissances et de la coopération régionale. L’initiative chinoise « la Ceinture et la Route », le réseau transeuropéen de transport de l’Union européenne et la Zone de libre-échange continentale africaine ont tous besoin d’infrastructures transfrontalières comme support physique. Les enseignements accumulés dans ce guide pourraient influencer l’orientation de la coopération mondiale en matière d’infrastructures au cours des prochaines décennies.

Défis concrets et orientations futures

Bien que le guide constitue une référence importante, le développement des infrastructures transfrontalières se heurte encore à des obstacles profonds.

Premièrement, la question de la confiance. Les projets transfrontaliers exigent une confiance mutuelle durable entre les deux pays, mais en période d’instabilité politique, cette confiance peut s’éroder rapidement. Après un changement de gouvernement, les accords d’infrastructure signés par le prédécesseur peuvent être révisés, voire suspendus.

Deuxièmement, le déficit mondial d’investissement dans les infrastructures est énorme, et les projets transfrontaliers, en raison de la complexité des risques, ont souvent des coûts de financement plus élevés, ce qui creuse encore l’écart entre l’offre et la demande.

De plus, la pression de la dette publique s’est accrue dans de nombreux pays après la pandémie, et les financements publics consacrés aux projets transfrontaliers pourraient également être comprimés.

Mais la tendance reste claire : la transition énergétique, l’économie numérique et l’intégration régionale suscitent la création de davantage d’infrastructures transfrontalières. Le projet de réseau transfrontalier d’hydrogène en Europe a déjà commencé à se déployer ; le câble électrique sous-marin reliant l’Afrique du Nord et l’Europe est entré en phase d’étude de faisabilité ; les hubs de données transfrontaliers en Asie se construisent également à un rythme accéléré. Ces projets nécessitent non seulement des innovations techniques, mais aussi une intelligence de gouvernance capable de traverser les frontières.Le choix du Centre mondial des infrastructures consiste à construire un bien public de connaissances à un moment crucial. Les futures infrastructures transfrontalières ne deviendront peut-être pas plus faciles grâce à un guide, mais au moins permettront-elles aux générations suivantes de s'appuyer sur l'expérience des prédécesseurs et d'éviter quelques détours.

C'est peut-être là la prochaine métaphore de la mondialisation : nous ne pouvons pas éliminer les frontières, mais nous pouvons apprendre à mieux les franchir.