Le plan britannique des nouvelles villes appelle une agence de livraison au niveau du cabinet : leçons structurelles de la gestion de méga-projets

Une chaîne de gouvernance manquante

Alors que le gouvernement britannique accélère la planification de sept nouvelles villes, une question clé émerge : qui est véritablement responsable de la livraison ?

Juliano Denicol, professeur de gestion de mégaprojets à l'University College London, a clairement répondu lors d'une récente audition au sein du comité du logement et de l'environnement bâti de la Chambre des Lords britannique : il faut créer une agence spécialisée au niveau ministériel. Cette institution ne peut pas être simplement "le travail du mardi matin" d'un fonctionnaire, mais doit être une entité légale dotée de capacités de coordination intersectorielle et capable de perdurer pendant plus d'un demi-siècle.

L'appel de Denicol n'est pas une simple spéculation académique. Il pointe directement les défauts systémiques auxquels sont confrontés depuis longtemps les grands projets d'infrastructure au Royaume-Uni et dans le monde : des structures de gouvernance fragmentées, des cycles politiques à court terme et une pénurie de talents qui conduit à une forte dépendance vis-à-vis des consultants externes.

L'héritage historique du modèle de société de développement et ses limites contemporaines

Le succès de la première génération de nouvelles villes britanniques d'après-guerre doit beaucoup aux sociétés de développement (development corporations), ces véhicules à vocation spéciale. Ces institutions dirigées par le secteur public disposaient de pouvoirs concentrés pour l'acquisition de terrains, l'approbation des plans et la construction des infrastructures, permettant la réalisation rapide de plus de trente nouvelles villes dans un environnement administratif relativement clos.

Mais Denicol souligne que le contexte actuel est radicalement différent. Les nouvelles villes doivent désormais coordonner simultanément de nombreux domaines : logement, écoles, hôpitaux, transports, services publics, réseaux électriques, bornes de recharge pour véhicules électriques, adaptation au changement climatique, etc. Or, une société de développement locale unique ne dispose pas de l'autorité suffisante pour "faire du lobbying" auprès de multiples ministères. Alexander Budzier, chercheur à la Saïd Business School de l'Université d'Oxford, ajoute que le processus actuel d'octroi des permis de construire comporte des "goulots d'étranglement" : sur les 75 permis majeurs pour des infrastructures récents, seulement 40 % ont été approuvés dans les 18 mois.

Le défi mondial de la gestion des mégaprojets

De la Crossrail londonienne au Grand Paris Express, de la nouvelle zone de Xiongan en Chine au corridor industriel Delhi-Mumbai en Inde, les difficultés de livraison des mégaprojets sont universelles. Les recherches du professeur Denicol montrent que la cause fondamentale de l'échec de nombreux projets n'est ni technique ni financière, mais bien une capacité de gouvernance insuffisante : les maîtres d'ouvrage manquent de talents internes, sont contraints de sous-traiter à des cabinets de conseil à des tarifs plusieurs fois supérieurs, ce qui entraîne des dépassements de coûts et des retards.

Un autre défi structurel auquel est confronté le programme britannique de nouvelles villes est le manque de compétences. Jonathan Mitchell, directeur adjoint de Skills England, avait déjà averti que la pénurie de main-d'œuvre dans le bâtiment constitue un "risque réel" pour les ambitions du gouvernement. Il ne s'agit pas seulement d'une question de quantité, mais aussi de qualité : une agence de livraison appelée à fonctionner pendant des décennies doit être en mesure d'attirer et de retenir les meilleurs planificateurs, ingénieurs et chefs de projet.

Repenser la relation entre le central et le local

La nouvelle institution proposée par Denicol ne vise pas à remplacer les sociétés de développement locales, mais à jouer un rôle de "gestion de portefeuille" à un niveau plus élevé.Denicol suggère que la nouvelle institution ne remplace pas les sociétés de développement locales, mais joue un rôle de « gestion de portefeuille » à un niveau plus élevé. Elle ne devrait pas gérer directement chaque projet, mais plutôt définir des normes, coordonner les financements intersectoriels, organiser les chaînes d'approvisionnement et garantir la circulation des savoirs entre les régions. Ce modèle de « stratégie centrale + exécution locale » a déjà fait ses preuves dans des cas comme celui de l’Olympic Delivery Authority (ODA) – qui a réussi à intégrer les forces de plusieurs agences gouvernementales lors des Jeux de Londres 2012.

Mais l’histoire fournit aussi des contre-exemples : l’Infrastructure and Projects Authority (IPA) britannique, bien qu’assurant des fonctions similaires, a souvent dégénéré en une « coordination sur le papier » faute de pouvoir exécutif. Pour réussir, la nouvelle institution doit se voir accorder un réel pouvoir d’approbation budgétaire et de nomination du personnel.