Tout est politique industrielle : comment la stratégie industrielle de deuxième génération de la Chine réécrit la structure des dépendances mondiales

Fin 2015, la Chambre de commerce des États-Unis a traduit en anglais un document de planification chinois. Ce document est communément appelé « Livre vert » en Chine ; il présente les objectifs de localisation et la feuille de route stratégique de « Made in China 2025 ». La traduction a été largement diffusée auprès d'entreprises, de gouvernements et de grands instituts de recherche de divers pays, et elle est devenue la base commune d'une série d'évaluations indépendantes qui ont suivi.

En l'espace d'un an, trois rapports ont été publiés successivement : celui de l'Institut Mercator pour les études chinoises (MERICS) en 2016, celui de la Chambre de commerce européenne en Chine en 2017 et celui de la Chambre de commerce des États-Unis en 2017. Leurs formulations différaient, mais leurs jugements étaient hautement convergents — si la Chine réussissait, les entreprises étrangères et les pays industrialisés seraient confrontés à un concurrent armé d'un soutien massif de l'État ; les marchés pourraient être faussés, les concurrents étrangers évincés, et le principe de concurrence loyale fondamentalement affaibli.

Dix ans plus tard, l'évaluation réalisée par Rhodium Group pour la Chambre de commerce des États-Unis en mai 2025 a abouti à une conclusion peu confortable : cette trajectoire s'est largement matérialisée. Le propos de l'avant-propos du rapport était plutôt mesuré — les avertissements de l'époque « n'étaient pas alarmistes ; s'il y avait un biais, il allait dans le sens d'une sous-estimation ».

Cela constitue le véritable point de départ pour comprendre ce cycle actuel de politique industrielle. Le problème n'est pas de savoir si le monde manque d'informations. L'information était abondante, le diagnostic unanime, et les avertissements étaient parvenus aux gouvernements et aux dirigeants industriels des principales économies. La vraie question est : alors que l'information ne manquait pas, pourquoi l'action demeure-t-elle si lente ?

Des « industries sélectionnées » à une politique industrielle qui couvre tout

« Made in China 2025 » se concentrait sur un ensemble clairement défini d'industries stratégiques émergentes. Le cadre d'action publique actuel ne se satisfait plus de cette sélectivité. Il couvre à la fois les industries matures, les nœuds essentiels des chaînes d'approvisionnement et les technologies de pointe, depuis les intrants en amont et les équipements industriels jusqu'aux applications en aval, aux services et aux industries du futur. Pour reprendre les termes du rapport, il s'agit d'un déplacement d'une « intervention sectorielle » vers un « tout est politique industrielle ».

Ce déplacement n'est pas motivé par une négation des dix dernières années, mais par la confirmation de leur réussite. Les décideurs chinois tendent à considérer que les politiques antérieures ont globalement été efficaces pour bâtir des capacités locales et une compétitivité mondiale, tout en sachant pertinemment qu'il subsiste une dépendance technologique pour les intrants haut de gamme. La stratégie n'est donc pas d'abandonner les industries matures, mais de les pousser vers des segments à plus forte valeur ajoutée ; non pas de se retirer de l'amont, mais de reproduire à un éventail plus large de produits industriels la position dominante déjà acquise en amont — minéraux critiques, plaquettes de silicium, matériaux magnétiques.

Il convient de noter la manière dont sont traitées les surcapacités. Même dans les secteurs matures confrontés à des surcapacités et à de fortes pressions sur les prix, l'orientation politique reste de continuer à les soutenir et de pousser les entreprises à moderniser leurs procédés de production afin de gagner des parts de marché et de réduire les coûts de production, plutôt que de réduire les capacités. Les autorités compétentes reconnaissent la nécessité de remédier aux déséquilibres, mais la réponse politique à ce jour n'a pas encore abordé les réformes structurelles nécessaires à la transformation du modèle de croissance ; les efforts visant à stimuler la consommation restent limités, et la faiblesse potentielle de la demande n'a pas été véritablement résolue.

L'État commence à créer la demandeLe secteur des services a été relativement négligé lors des précédentes vagues de politique industrielle, mais il bénéficie désormais d’une plus grande attention. Des progrès visibles sont déjà apparus dans des domaines comme les logiciels, le traitement de données et la R&D pharmaceutique. Cependant, le changement le plus emblématique s’est produit au stade de la commercialisation des technologies.

L’intelligence artificielle, les technologies quantiques et les systèmes énergétiques du futur sont considérés comme des « fenêtres temporelles » à saisir. Ces domaines ne sont plus traités uniquement comme des enjeux de R&D et d’innovation. Les marchés publics et les entreprises publiques commencent à assumer un rôle plus direct : créer la demande pour de nouveaux produits et favoriser leur adoption à grande échelle. L’intelligence artificielle est le pilier central de ce revirement, et une création de demande plus large signifie que les décideurs sont prêts à financer la commercialisation de technologies de pointe — un véritable pas en avant par rapport au passé.

Autrement dit, le point d’appui de la politique industrielle s’étend progressivement de l’offre vers la demande. Les subventions répondent à la question « peut-on le produire ? », tandis que les achats publics répondent à celle-ci : « à qui vendre ce qui a été produit ? ». Dans une économie où la demande intérieure est faible et où les pressions sur les capacités de production augmentent, c’est souvent ce dernier point qui constitue le goulot d’étranglement.

La recentralisation sous contrainte

Cette vague d’expansion se produit dans un environnement macroéconomique plus tendu. Le ralentissement de la croissance, la faiblesse de la demande intérieure, la montée des pressions budgétaires et la baisse de l’efficacité de l’allocation du capital sont autant de contraintes simultanées.

Le choix de Pékin n’est pas de réduire l’intervention, mais d’en modifier l’organisation : s’adapter aux contraintes par la recentralisation et une coordination plus étroite des ressources financières. Le contrôle des dépenses publiques, du crédit bancaire, des marchés de capitaux et des fonds d’investissement publics est renforcé afin que les ressources rares soient orientées vers les priorités stratégiques. Les fonds d’orientation gouvernementaux sont consolidés et alignés plus étroitement sur les objectifs nationaux ; le crédit bancaire est de plus en plus orienté au moyen d’outils de refinancement ciblés et d’orientations réglementaires ; les subventions sur les taxes et les frais, inutiles ou redondantes, sont éliminées, en particulier au niveau local.

L’implication à long terme mérite d’être mentionnée séparément : après des décennies de marchéisation, des considérations non marchandes sont réinscrites dans la logique de fonctionnement des banques, des entreprises publiques et des marchés d’investissement. Cet arrangement peut prolonger la durée de validité de la politique industrielle, mais il laissera des conséquences à long terme sur la vitalité et l’efficacité de l’ensemble de l’économie chinoise.

La dilution de l’efficacité : les tensions endogènes de la politique elle-même

Plus la couverture est large, plus l’efficacité risque d’être diluée. C’est la contradiction interne la plus souvent négligée de la deuxième génération de politiques industrielles. Lorsque presque toutes les industries sont intégrées à la vision stratégique, la priorité stratégique elle-même perd sa fonction de sélection.

En parallèle, l’augmentation de l’influence de l’État sur les marchés financiers pourrait réduire encore davantage l’efficacité de l’allocation des ressources. Des signes de tension sont déjà visibles : baisse de la rentabilité des entreprises, affaiblissement de l’investissement privé, ralentissement de la croissance de la R&D dans les secteurs clés. À court terme, ces variables n’affaibliront pas nécessairement la vigueur de la politique industrielle, mais avec le temps, elles pourraient peser sur la productivité et le potentiel de croissance à long terme — même si, à court terme, elles peuvent encore soutenir les avancées au niveau sectoriel.

Autrement dit, cette vague de politiques n’est pas sans coût ; simplement, le cycle de comptabilisation des coûts est plus long que le cycle politique.

Le deuxième choc chinois : du surplus commercial à la dépendancePour le monde extérieur, plus important encore, la manière dont cette vague de politiques se répercute est en train de changer. Au cours des trois dernières années, l’impact mondial des politiques industrielles et économiques de la Chine s’est nettement accéléré, et il est probable qu’il continue de s’étendre rapidement.

La persistance des soutiens publics, conjuguée à une demande intérieure faible, a alimenté une expansion rapide de l’excédent commercial du secteur manufacturier, que de nombreux observateurs appellent le « deuxième choc chinois ». Selon ce rapport, depuis 2019, l’excédent commercial des biens manufacturés a environ doublé, pour atteindre près de 2 000 milliards de dollars, sous l’effet à la fois de la hausse des exportations et du succès de la substitution des importations. Le rapport prévoit que cette tendance se poursuivra.

Mais l’excédent n’est que la surface. Le changement plus profond réside dans la structure de dépendance : la dépendance des pays étrangers aux chaînes d’approvisionnement chinoises s’accentue, et l’expansion mondiale des entreprises chinoises s’accélère. Dans le même temps, Pékin recourt de plus en plus à des outils politiques pour consolider sa position dominante dans les chaînes de valeur mondiales et pour contrer les stratégies de diversification d’autres pays. Cela a des implications structurelles en matière de politique — les efforts d’autres pays pour réduire leur dépendance sont eux-mêmes devenus une cible.

Ce mode d’interaction diffère des frictions commerciales traditionnelles. Il ne se joue pas principalement sur les tableaux tarifaires, mais sur le choix des nœuds des chaînes d’approvisionnement, les stratégies de couverture face aux contrôles des investissements et la disponibilité des intrants critiques.

L’exposition n’est pas un nouveau problème ; la fenêtre d’action l’est

Dès 2016, la carte thermique de MERICS sur « Made in China 2025 » montrait déjà visuellement le degré d’exposition des principales puissances manufacturières — la Corée du Sud, le Japon, l’Allemagne et d’autres économies industrielles européennes. Dix ans plus tard, les dynamiques concurrentielles et les déplacements de chaînes d’approvisionnement anticipés sont devenus, dans une large mesure, des caractéristiques inhérentes au paysage industriel mondial.

Il faut aussi présenter pleinement l’autre moitié du tableau : dans les domaines techniquement les plus exigeants — semi-conducteurs de pointe, aérospatiale avancée, biomédecine —, les entreprises chinoises n’ont pas encore comblé leur écart. Ce n’est pas une histoire de victoire totale, mais un mouvement industriel piloté par l’État — qui a atteint nombre de ses objectifs centraux, mais n’a pas réussi dans certains des segments où les seuils technologiques sont les plus élevés.

Et ce qui mérite peut-être le plus d’être consigné, c’est la méta-évaluation de cette histoire. L’avant-propos du rapport reconnaît franchement que les défis auxquels le monde fait face aujourd’hui ne découlent pas d’un déficit de renseignement. Des traductions ont existé, des rapports ont été publiés, des avertissements sont parvenus aux plus hauts niveaux des gouvernements et des industries des principales économies. Mais dans trop de cas, la réponse a été insuffisante — soit en raison de la concurrence des enjeux, soit de contraintes politiques, soit de la conviction que les forces du marché suffiraient à créer un contrepoids. Le coût de ce retard se manifeste aujourd’hui par l’érosion de la compétitivité, l’affaiblissement des capacités industrielles et des vulnérabilités stratégiques qui exigeront des investissements de long terme pour être corrigées.

La leçon d’il y a dix ans tient en réalité en une seule phrase : lorsque des analyses crédibles existent déjà et que la trajectoire est clairement visible, la fenêtre d’action efficace est limitée.Ce qui distingue la politique industrielle de deuxième génération, c’est précisément qu’elle rend cette fenêtre plus difficile à exploiter simplement. Face à un programme de subventions, les droits de douane et les droits compensateurs peuvent y répondre ; face à tout un ensemble de mécanismes d’allocation des ressources réécrits — de la fiscalité et du crédit aux marchés de capitaux et aux pratiques d’achat des entreprises d’État —, l’efficacité de la boîte à outils traditionnelle doit être réévaluée. C’est là que réside le véritable poids de « Tout est politique industrielle ».