De los márgenes a la corriente principal: señales institucionales de la Guía Legal de la OCDE sobre la economía social y solidaria.

De la laguna institucional al consenso en políticas públicas: por qué la OCDE elabora una guía jurídica para la economía social y solidaria

Cuando una cooperativa en Berlín o Montreal se plantea ampliar sus servicios de cuidado infantil, cuando una red de comercio justo intenta financiar la construcción de un almacén, cuando una empresa social centrada en el empleo de personas con discapacidad quiere acceder al mercado de la contratación pública, a menudo lo primero que deben responder no es qué modelo de negocio tienen, sino una pregunta más básica: ¿cómo nos define la ley?

Ese es precisamente el reto que la guía *Policy Guide on Legal Frameworks for the Social and Solidarity Economy* (2023), publicada por la OCDE, trata de resolver. En apariencia, es una guía técnico-jurídica; en el plano estructural, representa un reconocimiento tardío, desde el ámbito internacional de las políticas públicas, de la «economía social y solidaria» (Social and Solidarity Economy, SSE).

Un sector económico largamente tratado como excepción

La economía social y solidaria es un concepto que fácilmente puede quedar en un enunciado vacío. Abarca cooperativas, mutualidades, organizaciones sin fines de lucro y empresas con misión social. Se distingue tanto de la filantropía pura como de las empresas tradicionales orientadas a maximizar el valor para el accionista. La característica central de estas organizaciones es que integran en su lógica de funcionamiento el servicio a la comunidad, la gobernanza democrática y la restricción del destino de los beneficios.

Sin embargo, en muchos países los sistemas jurídicos siguen procesando la «economía de misión» del siglo XXI con la lógica del derecho de sociedades del siglo XIX. El resultado es que las organizaciones sin fines de lucro se enfrentan a ámbitos jurídicamente vedados cuando quieren escalar sus operaciones; la expansión de capital de las cooperativas puede diluir la gobernanza de sus miembros; y las empresas sociales se ven forzadas a encajar en el molde de la empresa privada para mantener el equilibrio entre eficiencia de mercado y objetivos sociales. La ley deja de ser solo una cuestión de registro y se convierte en el umbral institucional que determina si una organización puede acceder a financiación, gozar de un tratamiento fiscal favorable o presentarse a licitaciones de servicios públicos.

El enfoque de la OCDE no consiste en volver a discutir «qué es la buena filantropía», sino en considerar el marco jurídico como una infraestructura clave para que la innovación social pueda concretarse. La guía integra los problemas que antes estaban dispersos en las políticas laborales, de bienestar, fiscales y de pymes, y orienta a los países para que examinen las definiciones, las formas organizativas, los requisitos de gobernanza, las reglas financieras y la coordinación regulatoria.

El papel del Estado: de controlador a constructor de ecosistemas institucionales

Que esta guía de políticas haya aparecido en 2023 no es casualidad. Después de la pandemia, muchos gobiernos comprobaron que las finanzas públicas no podían absorber por sí solas todos los riesgos sociales, y que confiar en los modelos de negocio de plataforma o en la mera competencia de mercado tampoco generaba automáticamente un crecimiento inclusivo. En ese contexto, organizaciones como las cooperativas, los fideicomisos de tierras comunitarias, los proveedores de vivienda social y las cooperativas de cuidados vuelven a entrar en el horizonte de las políticas públicas.Algunos países ya están generando experiencias de referencia. Francia, mediante su Ley de Economía Social y Solidaria, ha dotado a este ámbito de herramientas de política pública local; Corea del Sur impulsa la entrada de las empresas sociales en la cadena de servicios públicos a través de su Ley de Certificación de Empresas Sociales; y la red de cooperativas y el sistema de capital paciente de Quebec (Canadá) demuestran que la oferta financiera puede ser compatible con los intereses de los socios. La guía de la OCDE trata de sistematizar estas experiencias, de modo que el sistema jurídico deje de ser el antagonista de la innovación social y se convierta en su colaborador.

La implicación profunda de este cambio es que el Estado ya no es solo el “último recurso” para resolver las fallas del mercado, sino que se convierte en el diseñador de un “mercado orientado por misiones”. Cuando la contratación pública fija estándares sociales para los proveedores, cuando el derecho de sociedades ofrece variantes legales para el “bloqueo de activos” y la “gobernanza de las partes interesadas”, y cuando el sistema estadístico comienza a medir la contribución económica de las organizaciones sociales, la llamada economía social y solidaria deja de ser una conducta moral espontánea de la sociedad civil y pasa a ser un modo de organización productiva gestionable, replicable y sostenible.

Una cuestión más importante que las cuotas: cómo evitar la erosión institucional

La economía social y solidaria también enfrenta el riesgo de ser “cooptada” por las instituciones. Si el sistema de certificación pone demasiado énfasis en los KPI, las empresas pueden obtener contratos bajo una fachada de bien público sin lograr una gobernanza participativa real; si la legislación solo añade una “etiqueta social” sin resolver las contradicciones internas entre la contabilidad, el régimen tributario y la financiación, el nuevo marco institucional puede quedar reducido a un certificado de papel.

Por eso, la elaboración del marco legal se parece más a codificar el ADN organizativo. ¿Cómo definir la “finalidad social”? ¿Qué es la restricción de no distribución? ¿Cómo mantener el equilibrio entre los intereses de los socios y el capital externo? ¿A quién pertenecen los activos en caso de disolución? ¿Cómo puede el gobierno exigir rendición de cuentas sin sofocar el espíritu de experimentación? Estos detalles determinan si la innovación institucional puede llegar lejos.

La guía de políticas de la OCDE no puede ofrecer una respuesta única válida para todo el mundo, pero su valor radica en lanzar una señal importante: la institucionalidad ya no puede ser tratada como una variable exógena, sino que debe convertirse en un componente intrínseco de la estrategia de innovación social. Para los gobiernos municipales, esto significa que el reconocimiento de las cooperativas y las empresas sociales no debe quedarse en un reconocimiento anual o en subvenciones específicas, sino que debe impregnar las normas de zonificación, los contratos públicos, las normas tributarias y las políticas de suelo.

De “desarrollar una economía alternativa” a “reestructurar la economía dominante”

Cuando el debate mundial gira en torno a la resiliencia de las cadenas de suministro, la escasez de los servicios públicos y la crisis de empleo juvenil, la economía social y solidaria ofrece una vía poco atendida, pero concreta y viable. No se trata de desplazar al mercado o al Estado, sino de reintroducir la elección social entre ambos.

Las Naciones Unidas consideran la economía social y solidaria un motor para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible; la Unión Europea está precisando su plan de acción para las empresas sociales; y un número creciente de países del Sur Global utiliza las redes de cooperativas para hacer frente a la infraestructura agrícola y a la financiación de los pequeños productores. La aparición de la guía de la OCDE hace que este ámbito pase de ser una “demostración de innovación social” a convertirse en un “desafío jurídico y de gobernanza”.La siguiente etapa, lo que merece la pena observar ya no será cuánta financiación logran unas pocas empresas sociales estrella, sino un panorama más común: si una cooperativa de cuidados abierta en un barrio puede absorber legalmente pequeños fondos públicos; si una empresa comprometida con su misión puede obtener el mismo estatus de financiación que una empresa ordinaria; si una plataforma constituida por un grupo de trabajadores puede convertirse legalmente en competidora de las plataformas digitales existentes.

Un sistema verdaderamente maduro debería hacer que «hacer lo correcto» no requiera heroísmo extraordinario, sino que se convierta en la opción predeterminada de la actividad económica cotidiana.

Fuentes de referencia: OECD - Policy Guide on Legal Frameworks for the Social and Solidarity Economy