La nueva agenda de la inversión en infraestructura global: del motor de crecimiento a la piedra angular de la resiliencia

Nueva agenda para la inversión en infraestructura global: de motor de crecimiento a pilar de resiliencia

En el debate público de la mayoría de los países, la inversión en infraestructura sigue simplificándose como un conjunto de cifras fiscales — partidas presupuestarias para carreteras, puentes y redes eléctricas. Sin embargo, los indicadores de inversión en infraestructura recientemente publicados por la OCDE apuntan a una transformación estructural más profunda: la infraestructura está pasando de ser un acelerador económico tradicional a convertirse en el núcleo vertebrador de la resiliencia nacional y la competitividad global.

Esta transformación no es casual. En las últimas dos décadas, la lógica de inversión en infraestructura a nivel mundial ha experimentado dos rupturas. La primera se produjo tras la crisis financiera de 2008, cuando los gobiernos concibieron la infraestructura como una herramienta clave de estímulo anticíclico, y el gasto público a gran escala se utilizó para cubrir la brecha de demanda privada. La segunda es la actual, marcada por la superposición de la pandemia de COVID-19 y los conflictos geopolíticos: nuevas cuestiones como la reestructuración de cadenas de suministro, la transición energética o la soberanía digital obligan a los responsables políticos a replantearse los límites de la propia definición de infraestructura.

El sistema de indicadores de la OCDE capta precisamente este momento histórico. Ya no se limita a registrar los gastos de capital en ámbitos tradicionales como transporte, agua o energía, sino que dirige su mirada hacia dimensiones más prospectivas: infraestructura de comunicaciones, redes eléctricas resilientes y sistemas urbanos adaptados al clima. Esta ampliación del marco es, en sí misma, una respuesta a los desafíos de la época.

Del "volumen" a la "calidad": el desplazamiento del centro de gravedad de la inversión en infraestructura

Durante mucho tiempo, los organismos internacionales han medido la infraestructura centrándose en la proporción de la inversión total respecto al PIB, como si bastara con que las cifras fueran grandes para tener garantizado el futuro. Pero el nuevo marco de indicadores de la OCDE emite una señal diferente: lo que realmente merece atención es la estructura y la calidad de la inversión, no su mera escala.

Tomemos como ejemplo el cambio climático. Los fenómenos meteorológicos extremos son cada vez más frecuentes en todo el mundo, y la mayor parte de la infraestructura existente fue diseñada para una era de clima estable. El aumento del nivel del mar, las inundaciones y las olas de calor están erosionando rápidamente la vida económica de estos activos. Al incorporar la adaptación climática y la resiliencia como dimensiones centrales de observación, el marco de la OCDE implica que aquellas inversiones que solo persiguen la expansión de capacidad a corto plazo e ignoran los riesgos a largo plazo quedarán expuestas en las comparaciones internacionales.

El creciente peso de la infraestructura digital también merece atención. Cuando el teletrabajo, las redes eléctricas inteligentes y la conducción autónoma se convierten en realidad, la frontera entre la infraestructura física tradicional y la infraestructura digital se está difuminando. El valor de una autopista ya no depende únicamente de la calidad de su pavimento, sino también de si cuenta con sistemas de percepción inteligente y de si puede interactuar en tiempo real con las plataformas de datos urbanos. Que la OCDE liste la infraestructura de comunicaciones por separado equivale, en el fondo, a reconocer un hecho nuevo: la conectividad digital se ha convertido en un servicio público tan esencial como el agua o la electricidad.

La "paradoja de la infraestructura" bajo la restricción fiscal

Sin embargo, entre el marco ideal y las finanzas públicas reales se extiende una profunda brecha. Los países miembros de la OCDE afrontan en general presiones de gasto en pensiones y sanidad derivadas del envejecimiento de la población, y los niveles de deuda pública han alcanzado máximos históricos tras la pandemia. Al mismo tiempo, la normalización de los tipos de interés ha hecho que el coste del endeudamiento deje de ser un "almuerzo gratis" cercano a cero.En este entorno, la inversión en infraestructura enfrenta una contradicción estructural: cuanto más se necesita invertir para sostener el crecimiento a largo plazo y la transición climática, más se ve limitado el espacio fiscal a corto plazo. El ciclo político, además, distorsiona aún más las decisiones: los gobiernos elegidos democráticamente tienden a financiar proyectos nuevos de alta visibilidad, en lugar de mantener y mejorar los activos existentes. El hecho de que el marco de la OCDE incluya los gastos de mantenimiento en su consideración es precisamente una corrección de esta tendencia a "priorizar la construcción y descuidar el mantenimiento".

Los datos revelan una tendencia igualmente preocupante: en muchas economías avanzadas, el stock de capital en infraestructura está envejeciendo, mientras que el crecimiento de la inversión no logra igualar el ritmo de depreciación. La Sociedad Estadounidense de Ingenieros Civiles ha otorgado durante mucho tiempo a la infraestructura del país una calificación de "D", y varios países europeos enfrentan problemas similares de envejecimiento de puentes y redes de tuberías. Los indicadores de la OCDE proporcionan una base para la comparación entre países, impidiendo que los responsables de políticas puedan evadir las deficiencias estructurales con el argumento de que "cada país tiene sus propias circunstancias".

La reconfiguración del mapa mundial de inversión

La distribución geográfica de la inversión en infraestructura también está experimentando cambios profundos. Tradicionalmente, los países desarrollados han dominado la financiación global de infraestructura gracias a sus mercados de capitales maduros y su entorno de bajas tasas de interés. Sin embargo, en la última década, China se ha convertido en un inversor activo en infraestructura de los países en desarrollo a través de la iniciativa de la Franja y la Ruta, mientras que los fondos soberanos de Medio Oriente también han aumentado sus adquisiciones de participaciones en puertos, aeropuertos y centros de datos en todo el mundo.

El valor del marco de la OCDE radica en que ofrece un lenguaje de evaluación que trasciende las ideologías. Cuando los países compiten por proyectos de infraestructura en África, el Sudeste Asiático y América Latina, los gobiernos anfitriones necesitan comparar objetivamente los estándares técnicos, la huella ambiental y la sostenibilidad de la deuda de las distintas opciones de inversión. El sistema de indicadores de la OCDE desempeña en cierta medida ese papel de "lenguaje común", aunque no puede desprenderse de las limitaciones de la perspectiva de los países desarrollados.

Aún más controvertido es el papel de las finanzas para el desarrollo. Los préstamos de China para infraestructura en el Sur global han sido criticados por Occidente como una "trampa de la deuda", pero los estudios del Banco Mundial y del Banco Asiático de Desarrollo muestran que los problemas de deuda de la mayoría de los países receptores se derivan de la repentina caída de los ingresos fiscales, no de la infraestructura en sí. La postura de la OCDE en este tema es más pragmática: hace hincapié en la importancia de la transparencia y la sostenibilidad de la deuda, al tiempo que reconoce que el capital privado es indispensable para cubrir la brecha del financiamiento público.

Innovación en financiación: un tercer camino más allá de la colaboración público-privada

La financiación tradicional de infraestructura depende de tres tipos de canales: presupuestos gubernamentales, préstamos de bancos multilaterales de desarrollo y colaboraciones público-privadas (APP). Pero el modelo de APP está experimentando una reflexión a nivel mundial: no pocos proyectos han caído en dificultades fiscales debido a una distribución inadecuada de riesgos y proyecciones de ingresos demasiado optimistas. La Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas incluso ha pedido reevaluar la aplicabilidad de las APP en los mercados emergentes.

La perspectiva de la OCDE es más refinada. No niega el papel del capital privado, sino que subraya que "cada dólar necesita la estructura correcta". Para la infraestructura que genera flujos de caja estables (como carreteras de peaje y centros de datos), las aseguradoras y los fondos de pensiones, como inversores institucionales de largo plazo, son contrapartes naturales; mientras que para los activos que tienen carácter de bien público pero no presentan beneficios económicos evidentes (como instalaciones de control de inundaciones y restauración ecológica), las finanzas públicas deben asumir el papel principal.Más digno de atención es la aparición de nuevos instrumentos. Los bonos verdes, los bonos de infraestructura sostenible y la financiación mixta —estos mecanismos ocupan un espacio cada vez mayor en el marco de la OCDE—. A principios de la década de 2020, la emisión anual mundial de bonos sostenibles ya superó el billón de dólares, pero los flujos de capital siguen muy concentrados en los países desarrollados y en sectores específicos. Los indicadores de la OCDE intentan rastrear si estos fondos realmente llegan a las regiones y proyectos más necesitados, revelando así la brecha entre los eslóganes de "ecologización" y la realidad.

Gobernanza: la variable competitiva subestimada

Si el capital es la sangre vital de la infraestructura, la gobernanza es el sistema nervioso. La OCDE ha enfatizado durante mucho tiempo la "gobernanza de la infraestructura": un conjunto de arreglos institucionales que abarca desde la selección de proyectos, la transparencia de las contrataciones hasta la eficiencia de la entrega. Esta dimensión, a menudo ignorada en el análisis económico tradicional, suele determinar el éxito o el fracaso de las inversiones.

Un caso típico es la optimización de la evaluación de proyectos. Muchos gobiernos tienden a respaldar "proyectos elefante blanco": grandes obras que pueden mejorar la imagen pero tienen un retorno económico negativo. El marco de la OCDE aboga por la estandarización y la publicidad del análisis de costo-beneficio, y exige una justificación suficiente de las alternativas en las primeras fases del proyecto. Aunque esto parece un ajuste técnico, en realidad constituye un contrapeso eficaz a la inversión de reparto político.

Otro foco de la gobernanza es la certeza regulatoria. La condición para que el capital privado entre en la infraestructura es un entorno normativo predecible: si la fórmula de ajuste de las tarifas eléctricas es transparente, si los niveles arancelarios están sujetos a intervención política, si las normas de protección ambiental cambian con frecuencia. La evaluación de impacto regulatorio que la OCDE ha promovido durante mucho tiempo busca precisamente reducir la prima de incertidumbre de los inversores. En el contexto actual de tensiones geopolíticas y crecientes barreras comerciales, la importancia competitiva de esta infraestructura institucional supera incluso a la de los activos físicos.

Perspectivas futuras: una visión tripartita de la infraestructura

De cara a la década de 2030, un sistema de infraestructura exitoso debe reunir tres atributos: resiliencia física, inteligencia digital e inclusión social. La resiliencia física significa que los activos puedan soportar los impactos del cambio climático y los eventos extremos; la inteligencia digital requiere que la infraestructura integre sensores, análisis de datos y control automatizado; la inclusión social asegura la accesibilidad y asequibilidad de los servicios de infraestructura, evitando que la digitalización profundice las desigualdades.

Aunque el sistema de indicadores de la OCDE sigue siendo un "documento de trabajo", ya ha esbozado la forma embrionaria de esta visión integral. Se complementa con los indicadores pertinentes de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas: el ODS 9 (industria, innovación e infraestructura) y el ODS 11 (ciudades sostenibles) pueden beneficiarse de datos de infraestructura más detallados.

Para los tomadores de decisiones, quizás la comprensión más importante sea que la inversión en infraestructura nunca tiene una panacea de "solución única". Es un proceso de optimización continua y ajuste dinámico. El valor del marco de la OCDE no es dar respuestas, sino proporcionar un método de interrogación permanente: ¿estamos invirtiendo en la dirección correcta? ¿Las inversiones benefician a todos los grupos? ¿Podrán los activos seguir funcionando dentro de cincuenta años?Cuando el mundo entra en una era de crecimiento escaso, agitación climática y revolución tecnológica, estos problemas ya no son solo documentos de escritorio para los funcionarios del Ministerio de Finanzas. Se trata de si el sistema de drenaje de cada ciudad colapsa tras las lluvias torrenciales, de si las aldeas remotas tienen acceso fiable a banda ancha, de si la próxima generación hereda un mundo más resiliente. Este es el verdadero peso del indicador de inversión en infraestructura de la OCDE: nos recuerda, de manera cuantificada, que la denominada «visión a largo plazo» debe comenzar con los ladrillos de hoy.