De la lista al sistema: el segundo acto de la política industrial china

De la lista al sistema: el segundo acto de la política industrial china

A finales de 2015, Washington. La Cámara de Comercio de Estados Unidos completó una tarea poco llamativa: traducir al inglés un documento de planificación en chino. El mundo exterior lo llamó después el “Libro Verde”; su contenido era la lógica subyacente de “Hecho en China 2025”: qué eslabones debían localizarse y qué industrias debían irrumpir en la primera línea mundial. La traducción se distribuyó de inmediato entre empresas, el gobierno y los principales institutos de investigación.

Durante el año siguiente, se publicaron sucesivamente tres juicios independientes. En 2016, el Instituto Mercator para Estudios de China (MERICS) afirmó sin rodeos que, si China tenía éxito, las empresas extranjeras y los países industriales se enfrentarían a un rival poderoso respaldado por el poder estatal en múltiples campos de manufactura avanzada. En 2017, la Cámara de Comercio de la Unión Europea en China y la Cámara de Comercio de Estados Unidos emitieron, una tras otra, conclusiones formuladas con igual franqueza: el mercado podría distorsionarse, los competidores podrían ser expulsados y los principios de competencia leal podrían verse fundamentalmente socavados. Una imagen ampliamente citada en aquel entonces era el mapa de calor de “Hecho en China 2025” de MERICS, que señalaba claramente el grado de exposición de potencias manufactureras como Corea del Sur, Japón y Alemania.

Vistos hoy, estos juicios no eran alarmistas. Incluso pecaban de moderados.

Un balance asimétrico

En mayo de 2025, Rhodium Group, encargado por la Cámara de Comercio de Estados Unidos, completó un informe retrospectivo titulado “¿Ha tenido éxito el Hecho en China 2025?”. La conclusión es que China cumplió en gran medida lo que se había propuesto entonces: redujo la dependencia de las importaciones, sustituyó al capital extranjero en el mercado local y estableció competitividad global en una serie de industrias como los vehículos de nueva energía y los equipos de información y comunicación. Pero el informe también señala que, en los eslabones más difíciles de dominar, como los semiconductores de gama alta, la aviación avanzada y la biomedicina, las empresas chinas aún no han cerrado la brecha tecnológica.

Este balance asimétrico es la clave para entender la próxima etapa. Ante presiones internas y externas, Pekín no optó por retroceder, sino por redoblar la apuesta. La conclusión central de Rhodium es que la política industrial de China está pasando de una “intervención sectorial específica” a una forma que puede resumirse como “todo es política industrial”.

De la lista al sistema operativo

“Hecho en China 2025” era en esencia una lista: un conjunto de industrias emergentes estratégicas y un conjunto de objetivos de tasa de localización. Pero las políticas de la nueva etapa ya no son una lista más larga; se parecen más a un sistema operativo que abarca todos los niveles, desde los insumos y equipos industriales aguas arriba, pasando por las aplicaciones y servicios aguas abajo, hasta las tecnologías de vanguardia.

Un detalle digno de mención es que, incluso en sectores maduros con sobrecapacidad y feroces guerras de precios, Pekín no optó por “recortar capacidad”, sino que siguió ofreciendo apoyo para impulsar a las empresas a actualizar su tecnología de producción y diluir costos mediante la cuota de mercado. La lógica de la política no es retirarse, sino ascender. Al mismo tiempo, el sector de servicios, relativamente ignorado en el pasado, ha sido incorporado al foco de atención, y en software, procesamiento de datos e investigación y desarrollo de fármacos se han producido avances visibles.La forma en que se utilizan las tecnologías de vanguardia también está cambiando. La inteligencia artificial, la cuántica y la energía del futuro son consideradas industrias de “ventana de oportunidad”, pero ya no son solo objeto de subvenciones para I+D. La contratación pública y las empresas estatales están siendo utilizadas para crear demanda a escala y ofrecer una primera curva para la comercialización y adopción de nuevas tecnologías. De subvencionar la oferta a crear demanda: se trata de un salto sustancial.

Paradoja: la expansión ocurre en medio de la contracción

Más digno de análisis es que todo esto ocurre en un entorno macroeconómico más restrictivo: crecimiento más lento, demanda interna débil, presión sobre las finanzas públicas y caída de la eficiencia en la asignación de capital.

Según la lógica convencional, las restricciones deberían conducir a una contracción. La respuesta de Pekín, sin embargo, es la “recentralización”: reforzar el control sobre el gasto fiscal, el crédito bancario, los mercados de capitales y los fondos de inversión estatales, y orientar recursos escasos hacia prioridades estratégicas. Los fondos de orientación gubernamentales se han consolidado y alineado con los objetivos nacionales; el crédito bancario se orienta cada vez más mediante redescuentos dirigidos y directrices regulatorias; a nivel local, se han eliminado subsidios fiscales y tributarios redundantes y derrochadores.

El costo de este giro no debe pasarse por alto. Tras décadas de reformas orientadas al mercado, consideraciones no de mercado están siendo reintroducidas en la lógica de funcionamiento de los bancos, las empresas estatales y los mercados de inversión. Puede prolongar la eficacia de la política industrial, pero también tiene un impacto de largo plazo sobre la vitalidad y la eficiencia de la economía en su conjunto.

Los riesgos son concretos. Cuanto más amplio sea el abanico de sectores cubiertos por la política industrial, mayor será la posibilidad de que su eficacia se diluya; la profundización de la influencia estatal en los mercados financieros podría reducir aún más la eficiencia en la asignación de recursos. La evidencia ya empieza a aparecer: beneficios empresariales en descenso, inversión privada débil y desaceleración del crecimiento de la I+D en sectores clave. A corto plazo, estas fuerzas pueden quedar ocultas por los logros industriales; a largo plazo, sin embargo, incidirán en la productividad y el potencial de crecimiento.

Choque 2.0, no una predicción

En los últimos tres años, el impacto global de la política industrial y económica de China se ha acelerado notablemente, y probablemente seguirá expandiéndose. La combinación de apoyo político sostenido y demanda interna débil ha impulsado la rápida expansión del superávit comercial manufacturero. Desde 2019, el superávit comercial de bienes manufacturados se ha duplicado aproximadamente, hasta unos 2 billones de dólares, lo que refleja tanto el aumento de las exportaciones como el éxito de la sustitución de importaciones.

No pocos observadores han llamado a esta escena el “Choque chino 2.0”. Su naturaleza es diferente de la ronda anterior: China ya no es solo la “fábrica del mundo”, sino que desempeña cada vez más simultáneamente el papel de nodo aguas arriba, proveedor de equipos industriales y organizador de la cadena de valor. La dependencia del mundo exterior respecto de las cadenas de suministro chinas se está profundizando, no disminuyendo. Al mismo tiempo, Pekín recurre cada vez más activamente a herramientas de política para consolidar su posición dominante en las cadenas de valor globales y contrarrestar los esfuerzos de “reducción de riesgos” y diversificación de los países extranjeros.

El verdadero problema no es la información

El análisis de hace diez años no ha perdido vigencia; simplemente fue dejado de lado. Las traducciones existen, los informes son públicos y las advertencias llegaron a los altos niveles de los gobiernos y las empresas de las principales economías. El problema no está en la información, sino en la acción: desplazada por otras prioridades, limitada por constreñimientos políticos o postergada por la creencia de que “las fuerzas del mercado terminarán equilibrándose por sí solas”. El costo ya es claro hoy: pérdida de competitividad, debilitamiento de la capacidad industrial y puntos de vulnerabilidad estratégica que requieren inversión de largo plazo para compensarse.Por lo tanto, la verdadera diferencia de la segunda etapa no radica en una ambición mayor, sino en un mecanismo más sistemático: depende menos de subsidios puntuales y más de que todo el sistema financiero y el sistema de empresas estatales compartan una misma orientación. A corto plazo, esto significa que la presión competitiva de la manufactura china seguirá desbordándose hacia el exterior; a medio plazo, el costo de la mala asignación de recursos se irá haciendo patente.

Para el mundo exterior, el error de apreciación más peligroso quizá sea seguir interpretando la política industrial china como una lista. Hace mucho que dejó de ser una lista.