البنية التحتية العابرة للحدود: قواعد حوكمة جديدة للاتصال العالمي

بعد الجائحة، يكتشف العالم من جديد البنية التحتية العابرة للحدود

في أوائل عام 2021، بينما كان العالم لا يزال يعاني من الجائحة، بدا جسر أوريسند الذي يربط الدنمارك بالسويد هادئًا بشكل استثنائي. لكن هذا الهدوء بالتحديد هو ما ذكّر الناس: السكك الحديدية وشبكات الكهرباء وخطوط الغاز الطبيعي والكابلات البحرية وأنظمة إمدادات المياه التي تعبر الحدود الوطنية، لم تكن يومًا بأهمية ما هي عليه اليوم.

خلال الجائحة، ضمنت الخدمات اللوجستية العابرة للحدود تدفق الإمدادات الطبية واللقاحات؛ ودعمت عمليات توزيع الكهرباء العابرة للحدود احتياجات الطاقة للعمل من المنزل؛ وحملت قنوات البيانات العابرة للحدود مؤتمرات الفيديو العالمية والتعاون السحابي. ومن المفارقات أن البشر، بينما كانوا يغلقون حدودهم، كانوا يعتمدون أكثر من أي وقت مضى على القنوات المادية والرقمية التي تخترق تلك الحدود.

ومع ذلك، فإن البنية التحتية العابرة للحدود هي بالضبط الحلقة الأضعف في حوكمة منظومة البنية التحتية. فهي تمس سيادة دولتين أو أكثر، وتتطلب التنسيق بين أنظمة قانونية وأطر تنظيمية وآليات تمويل وأصحاب مصالح مختلفين. متوسط زمن التحضير لمشروع عابر للحدود أعلى بكثير من المشاريع المحلية، ومعدل فشله أعلى أيضًا. ولفترة طويلة، لم يكن هناك دليل منهجي لمساعدة الحكومات والممارسين على فهم هذه التعقيدات.

المنطقة الفارغة: لماذا يصعب تطوير البنية التحتية العابرة للحدود إلى هذا الحد؟

تنبع خصوصية البنية التحتية العابرة للحدود من كونها تعبر في الوقت نفسه الحدود المادية والحدود المؤسسية.

على سبيل المثال، في السياسات والتخطيط، فإن اختيار مسار خط سكة حديد عابر للحدود لا يتطلب مراعاة التضاريس والتكلفة فحسب، بل يتطلب أيضًا تلبية استراتيجيات التنمية والمعايير البيئية وأهداف التوازن الإقليمي للبلدين في آن واحد. فقد استغرق بناء جسر أوريسند عقودًا من الزمن بسبب الحاجة إلى التنسيق بين الموافقات البيئية وتخطيط النقل في الدنمارك والسويد. أما الاختلافات القانونية والتنظيمية فهي أكثر مباشرة — فمعايير أوزان المركبات على الطرق العابرة للحدود، وقواعد السلامة لخطوط الأنابيب العابرة للحدود، وقواعد الربط الشبكي لشبكات الكهرباء العابرة للحدود، كل حلقة من هذه الحلقات قد تتعثر بسبب عدم تطابق اللوائح.

مشاركة أصحاب المصلحة هي حقل ألغام خفي آخر. فالمشاريع العابرة للحدود غالبًا ما تواجه في الوقت نفسه الرأي العام والمجتمعات المحلية وأصحاب حقوق الأراضي في بلدان متعددة. فخطة مقبولة في الدنمارك قد تواجه معارضة شديدة في السويد. أما التمويل وتوزيع المخاطر فيصبحان أكثر صعوبة بسبب العبور عبر الحدود — كيف تُوزَّع عوائد المشروع بين البلدين؟ ومن يتحمل مخاطر أسعار الصرف؟ وقانون أي بلد يُطبَّق عند نشوب نزاع؟

هذه التعقيدات موجودة منذ زمن طويل، لكنها تفتقر إلى تراكم معرفي منظم. وغالبًا ما كانت الحكومات تتصرف كلٌّ على حدة، وتدفع ثمنًا باهظًا من الوقت والمال.

دليل جاء متأخرًا: تنظيم الممارسات العالمية

في 9 فبراير 2021، أصدر المركز العالمي للبنية التحتية (GI Hub) دليلًا مرجعيًا بعنوان «الترابط عبر الحدود: الممارسات العالمية لمشاريع البنية التحتية العابرة للحدود» (Connectivity Across Borders: Global practices for cross-border infrastructure projects). ويُعد هذا أول مورد منهجي للبنية التحتية العابرة للحدود، موجه إلى صانعي السياسات الحكومية ومخططي البنية التحتية والممارسين.يتولى إعداد هذا الدليل مركز GI Hub، بدعم من شركة الاستشارات الهندسية Ramboll في مجال البحث والتطوير، وبمشاركة خبراء دوليين في المشاريع العابرة للحدود. ويستعرض أفضل الممارسات في خمسة مجالات رئيسية: السياسات والتخطيط، والاعتبارات القانونية والتنظيمية، وإشراك أصحاب المصلحة، والتمويل وتوزيع المخاطر، والحوكمة والإدارة. ويوفّر أكثر من 40 مثالًا عالميًا و7 دراسات حالة شاملة تقدم خبرات حقيقية قابلة للمقارنة.

إنه ليس مجرد قائمة مرجعية بسيطة، بل إطار معرفي. ولأول مرة، يرفع البنية التحتية العابرة للحدود من خبرات حالات فردية متناثرة إلى معرفة مؤسسية قابلة للتعلم وإعادة الاستخدام. وهذه المعرفة ثمينة بشكل خاص للدول النامية، التي تخطط لشبكات كهرباء عابرة للحدود في أفريقيا، وسكك حديدية عابرة للحدود في جنوب شرق آسيا، وطرق سريعة عابرة للحدود في أمريكا الجنوبية، بينما تفتقر منذ زمن طويل إلى خبرات عالمية يمكن الاطلاع عليها.

الارتقاء بالحوكمة: من التفكير بالمشروع إلى التفكير بالمؤسسة

يكمن المعنى الأعمق لهذا الدليل في أنه يمثل تحولًا في فلسفة حوكمة البنية التحتية.

في الماضي، كان يُنظر إلى البنية التحتية العابرة للحدود غالبًا على أنها «مشاريع ضخمة للغاية»، حيث تركز الاهتمام على الصعوبة الهندسية وحجم التمويل. لكن العالم ما بعد الجائحة أصبح أكثر إدراكًا بأن مرونة البنية التحتية تعتمد أيضًا على القدرة على الحوكمة. فالتشغيل الآمن لخط أنابيب غاز طبيعي عابر للحدود لا يعتمد على مواد الأنبوب فحسب، بل وأيضًا على التنسيق اليومي وتبادل المعلومات بين الهيئات التنظيمية في البلدين.

إن رفع المركز العالمي للبنية التحتية لهذه الممارسات إلى مستوى «ممارسات عالمية» يعني أنه يشجع الدول على إنشاء آليات حوكمة مشتركة في مرحلة مبكرة، بدلًا من انتظار اندلاع المشكلات ثم التفاوض بشكل مؤقت. ويشمل ذلك إنشاء شركات مشتركة للمشاريع، وتوضيح آليات تسوية النزاعات، وإنشاء أنظمة شفافة للإفصاح عن المعلومات، ووضع معايير بيانات متسقة عبر الدفعات. هذه الممارسات ناضجة في المشاريع المحلية، لكنها لا تزال في مرحلة استكشافية على المستوى العابر للحدود.

من منظور جيوسياسي، تُعد البنية التحتية العابرة للحدود أيضًا واجهة للتنافس بين القوى الكبرى والتعاون الإقليمي. مبادرة الحزام والطريق الصينية، وشبكة النقل عبر أوروبا في الاتحاد الأوروبي، ومنطقة التجارة الحرة القارية الأفريقية، كلها تحتاج إلى بنية تحتية عابرة للحدود كدعم مادي. والخبرات المتراكمة في الدليل قد تؤثر على مسار التعاون العالمي في مجال البنية التحتية لعقود قادمة.

التحديات الواقعية والاتجاهات المستقبلية

على الرغم من أن الدليل يوفر مرجعًا مهمًا، فإن تقدم البنية التحتية العابرة للحدود لا يزال يواجه عقبات عميقة.

أولًا مسألة الثقة. تتطلب المشاريع العابرة للحدود ثقة متبادلة طويلة الأمد بين البلدين، لكن هذه الثقة قد تضعف بسرعة في فترات التقلبات السياسية. بعد تغيير الحكومة، قد تُعاد مراجعة اتفاقيات البنية التحتية الموقعة من سابقيها أو حتى تُجمّد. ثانيًا، الفجوة في استثمارات البنية التحتية العالمية هائلة، وبسبب تعقيد المخاطر في المشاريع العابرة للحدود، تكون تكاليف التمويل أعلى في الغالب، مما يزيد من اتساع فجوة العرض والطلب. علاوة على ذلك، بعد الجائحة ارتفعت ضغوط الديون على الدول، وقد يتعرض التمويل العام للمشاريع العابرة للحدود لضغوط أيضًا.

لكن الاتجاه ما زال واضحًا: التحول في الطاقة، والاقتصاد الرقمي، والتكامل الإقليمي تعمل على إيجاد المزيد من البنية التحتية العابرة للحدود. بدأت خطط شبكات أنابيب الهيدروجين العابرة للحدود في أوروبا تأخذ شكلها؛ ودخل الكابل البحري للكهرباء الرابط بين شمال أفريقيا وأوروبا مرحلة دراسات الجدوى؛ وتتسارع أيضًا أعمال إنشاء مراكز البيانات العابرة للحدود في آسيا. لا تتطلب هذه المشاريع الابتكار الهندسي فحسب، بل تتطلب أيضًا حكمة حوكمة قادرة على عبور الحدود الوطنية.اختيار المركز العالمي للبنية التحتية هو بناء سلعة عامة معرفية في لحظة حاسمة. قد لا تصبح البنية التحتية العابرة للحدود في المستقبل أسهل بفضل دليل إرشادي، لكنها على الأقل تتيح للقادمين لاحقًا الوقوف على تجارب من سبقهم، وتجنب بعض الطرق الملتوية.

ربما يكون هذا هو الاستعارة التالية للعولمة: لا يمكننا إزالة الحدود، لكن يمكننا أن نتعلم كيف نعبرها بشكل أفضل.