塑料条约谈判：从釜山僵局到日内瓦续会，全球治理为何如此艰难？

一条穿越五年的艰难旅程

塑料碎片出现在马里亚纳海沟最深处，微塑料进入人类胎盘和血液。科学家在这些发现上反复叠加证据，让塑料污染不再只是环保组织海报上的图像，而成为全球治理议程上最紧迫的议题之一。然而，一项旨在终结塑料污染的全球条约，却迟迟无法在谈判桌上画上句号。

从2022年联合国环境大会通过历史性决议，到如今在日内瓦的不断续会，各国围绕塑料全生命周期的控制已经进行了五年以上的拉锯。这不仅是环境博弈，更是经济发展模式、贸易规则和地缘政治利益的交汇点。

一个“全球”问题的结构性难题

塑料污染具有典型的跨界属性。一条河流将塑料垃圾带入海洋，又随洋流漂至数千公里外的海岸；微塑料在空气、食物和淡水中循环，没有任何国家能够单独阻挡。这种物理上的流动性，构成了全球统一行动的逻辑基础。

但全球行动从一开始就面临碎片化的现实。过去几十年，国际社会对塑料污染的回应主要停留在自愿承诺、区域协议和末端治理层面。巴塞尔公约对塑料废物的跨境转移进行了规定，联合国海洋大会也反复呼吁关注海洋垃圾，但这些都是局部修补。真正需要改变的，是塑料从生产、消费到废弃的整个链条——这是一个触及经济核心的系统工程。

2022年3月，175个国家在联合国环境大会上通过决议，决定设立政府间谈判委员会（INC），授权其制定一部具有法律约束力的全球塑料污染条约。这被认为是继《巴黎协定》之后最重要的多边环境协议。但决议只是起跑线，真正的难关在于如何把雄心转化为各国都能接受的具体条款。

马拉松式的谈判与反复搁浅的分歧

谈判委员会的第一次会议于2022年底在南美小国乌拉圭举行。随后，从巴黎到内罗毕，从渥太华到釜山，每次会议都伴随着密集的文本磋商和立场交换。2024年11月的釜山会议原定结束谈判，却未能达成共识。2025年8月，会议移师日内瓦复会，依然以休会告终。2026年2月，谈判代表再次回到日内瓦，才终于选出新的主席——智利驻日内瓦大使胡里奥·科尔多诺，但实质性分歧依然横亘在桌面上。

分歧的核心是到底要谈什么、管到什么程度。

一方面是“雄心派”的诉求。以卢旺达、挪威为首的“高目标联盟”联盟主张，条约必须限制塑料的初级聚合物生产，推动可持续消费，并建立全生命周期的循环经济体系。它们认为，如果只盯着废料管理，等于让问题持续恶化。另一方面，部分石化产品出口国和大型塑料生产国则对“生产上限”极为敏感，担心这会影响本国产业和贸易竞争力。

这一分歧实质上是：塑料条约是应当作为一场“大扫除”，还是一次“工业转型”？前者只要求各国更好地处理塑料垃圾，后者则要求对化石燃料驱动的塑料工业进行结构性改造。

资金问题同样牵动全局。发展中国家希望条约设立一个专门的多边基金，用于支持废物管理基础设施、技术转让和能力建设。而不少发达国家坚持“谁污染、谁付费”，要求责任主要落在生产端和消费端。如何定义“共同但有区别的责任”这一原则，在这里再次成为争论焦点。

谁在推动，谁在阻碍？

全球谈判从来不会只发生在政府之间。企业界和民间社会的参与，让这场博弈更加立体。

由艾伦·麦克阿瑟基金会和世界自然基金会召集的“全球塑料条约商业联盟”聚集了数十家企业和金融机构。这些企业意识到，塑料污染带来的监管风险和企业声誉风险正在上升，与其被动应对，不如主动参与规则制定，以赢得在循环经济赛道上的先机。快消品巨头和包装制造商看到了回收再利用技术带来的新市场。但与此同时，传统石化企业却担心条约将削减其核心产品需求。这种产业内部的裂痕，使国际谈判的走向更加复杂。

而环保组织则扮演着“监督者”角色。在釜山谈判前，“摆脱塑料运动”联合绿色和平等组织发起了“变革倡导者”签名行动，试图向谈判代表施压。民间社会的参与让谈判过程保持透明，但也让各方立场更难调和，因为任何妥协都可能被指责为“背叛承诺”。

日内瓦：全球环境治理的“战场”与“调解室”

为什么是日内瓦？这座人口只有几十万的城市，却是全球环境治理的中心。联合国环境规划署、世界贸易组织、世界卫生组织、国际化学品三公约秘书处等大量国际机构聚集于此。在塑料问题上，日内瓦不仅是谈判地点，更是连接贸易、健康、人权和环境议题的枢纽。

2025年8月的INC-5.2会议上，各国探讨了将塑料条约与国际贸易规则接轨的可能性。世界贸易组织一直在讨论塑料污染与贸易政策的关系，包括关税壁垒、产品标准以及化学品清单。日内瓦的独特地位，使其成为这些跨领域讨论的交汇点。

但换个角度看，日内瓦也是全球治理局限性的展示柜。谈判在这里一次次延长，文件在这里一次次修改，说明以协商一致为前提的多边机制在遇到深刻利益冲突时，往往难以迅速产出结果。与气候变化谈判类似，塑料谈判正在成为一个不断提醒世人“治理赤字”的现场。

塑料条约为何如此难产？

我们或许可以从三个层面理解这场僵局。

第一，塑料是现代经济的“基础设施”。从食品包装到医疗设备，从建筑材料到电子元件，塑料几乎无处不在。对塑料生产的严格限制，意味着对下游无数行业的连锁冲击。各国工业化阶段不同，对“必要用途”的定义自然不同。

第二，塑料污染的责任链条极其漫长。上游的石油开采、中游的聚合物生产、下游的品牌商和零售商、末端的消费者和垃圾管理者——每一个环节都试图把成本推给下一环。一个有效的条约，需要同时触动这些环节的利益分配，难度远大于单纯的减排协议。

第三，地缘政治环境并不有利于多边合作。近年来，全球贸易摩擦加剧，南北对立在气候和生物多样性谈判中不断激化。塑料议题无法独立于这一大气候。当各国在安全、关税、能源等领域已经矛盾重重，要在塑料上达成共识自然更加困难。

没有替代方案的未来

尽管谈判进程步履维艰，但方向已经无法逆转。没有哪一个国家可以宣称自己已经解决了塑料污染问题。即使是欧盟这样在循环经济立法上走得比较靠前的地区，也在面对微塑料污染和垃圾出口的现实挑战。自愿行动和区域协定或许能提供一些经验，却无法取代全球统一的底线标准。

所有人都知道，一部缺少实质内容、被严重稀释的条约并不值得签字。但与此同时，一部过于激进、得不到足够多国家批准的条约，也将成为一纸空文。接下来的谈判，将是一场在“雄心”与“可行性”之间寻找平衡的艺术。

日内瓦续会才刚刚开始，新任主席智利外交官科尔多诺面临的，是一个比以往任何时候都更容易分裂的谈判桌。但正如塑料本身一样，谈判进程虽然可以被延展、被扭曲，却无法被忽略。全球塑料条约注定会在不久的将来落地——只是它将以怎样的面貌出现，仍然取决于各国是否愿意在自身利益与公共利益之间，找到那一条狭窄的通道。