Infraestructura transfronteriza: nuevas reglas de gobernanza para la conexión global

Después de la pandemia, el mundo redescubre la infraestructura transfronteriza

A principios de 2021, cuando el mundo aún luchaba contra la pandemia, el puente de Øresund que conecta Dinamarca y Suecia parecía especialmente silencioso. Pero fue precisamente ese silencio el que recordó a la gente que los ferrocarriles, las redes eléctricas, los gasoductos, los cables submarinos y los sistemas de suministro de agua que cruzan las fronteras nunca habían sido tan importantes como hoy.

Durante la pandemia, la logística transfronteriza garantizó el flujo de suministros médicos y vacunas; la gestión transfronteriza de la electricidad sustentó las necesidades energéticas del trabajo desde casa; los canales de datos transfronterizos soportaron las videoconferencias globales y la colaboración en la nube. Irónicamente, la humanidad cerraba fronteras mientras dependía más que nunca de los canales físicos y digitales que las atraviesan.

Sin embargo, la infraestructura transfronteriza es precisamente el eslabón más débil de la gobernanza en el sistema de infraestructura. Implica la soberanía de dos o incluso más países, y requiere coordinar diferentes sistemas jurídicos, marcos regulatorios, mecanismos de financiación y partes interesadas. El tiempo medio de preparación de un proyecto transfronterizo es mucho mayor que el de un proyecto nacional, y su tasa de fracaso también es más alta. Durante mucho tiempo, no ha existido una guía sistemática que ayude a los gobiernos y a los profesionales a comprender estas complejidades.

Zona en blanco: por qué la infraestructura transfronteriza es tan difícil

La singularidad de la infraestructura transfronteriza proviene de que cruza simultáneamente fronteras físicas e institucionales.

Tomemos como ejemplo la política y la planificación. La elección de la ruta de un ferrocarril transfronterizo no solo debe tener en cuenta la topografía y el costo, sino también satisfacer al mismo tiempo las estrategias de desarrollo, los estándares ambientales y los objetivos de equilibrio regional de dos países. La construcción del puente de Øresund requirió coordinar las aprobaciones ambientales y la planificación del transporte de Dinamarca y Suecia, y tomó décadas. Las diferencias legales y regulatorias son aún más directas: los estándares de peso de vehículos para carreteras transfronterizas, las normas de seguridad para gasoductos transfronterizos, las reglas de interconexión para redes eléctricas transfronterizas; cada eslabón puede estancarse debido a la inconsistencia de las regulaciones.

La participación de las partes interesadas es otro campo minado oculto. Los proyectos transfronterizos suelen enfrentar al mismo tiempo la opinión pública, las comunidades locales y los titulares de derechos sobre la tierra de varios países. Un plan aceptado en Dinamarca puede encontrar una fuerte oposición en Suecia. Y la financiación y la distribución de riesgos se vuelven más complejas debido a la naturaleza transfronteriza: ¿cómo se distribuyen los beneficios del proyecto entre los dos países? ¿Quién asume el riesgo cambiario? ¿Qué ley nacional se aplica en caso de disputa?

Estas complejidades han existido durante mucho tiempo, pero carecen de una acumulación estructurada de conocimiento. Los gobiernos de cada país a menudo han tenido que descubrirlo por su cuenta, pagando un alto costo en tiempo y dinero.

Una guía que llega tarde: la sistematización de las prácticas globales

El 9 de febrero de 2021, el Centro Global de Infraestructura (GI Hub) publicó una guía de referencia titulada «Conectividad transfronteriza: prácticas globales para proyectos de infraestructura transfronteriza» (Connectivity Across Borders: Global practices for cross-border infrastructure projects). Este es el primer recurso sistemático de infraestructura transfronteriza dirigido a los formuladores de políticas gubernamentales, los planificadores de infraestructura y los profesionales.Esta guía ha sido liderada por GI Hub, con el apoyo de investigación y desarrollo de la empresa de ingeniería consultora Ramboll, y con la participación de expertos internacionales en proyectos transfronterizos. Recopila las mejores prácticas en cinco áreas clave: políticas y planificación, consideraciones legales y regulatorias, participación de las partes interesadas, financiación y asignación de riesgos, y gobernanza y gestión. Los más de 40 ejemplos globales y los 7 estudios de caso integrales que la acompañan ofrecen experiencias reales comparables.

No es una simple lista de verificación, sino un marco cognitivo. Por primera vez, eleva la infraestructura transfronteriza de experiencias de casos dispersos a conocimiento institucional que se puede aprender y reutilizar. Para los países en desarrollo, este conocimiento es especialmente valioso: están planificando redes eléctricas transfronterizas en África, ferrocarriles transfronterizos en el Sudeste Asiático y carreteras transfronterizas en Sudamérica, pero durante mucho tiempo han carecido de experiencia global de referencia.

La evolución de la gobernanza: del pensamiento de proyecto al pensamiento institucional

El significado más profundo de esta guía radica en que marca una transformación en el concepto de gobernanza de la infraestructura.

En el pasado, la infraestructura transfronteriza solía considerarse un "megaproyecto", con el foco puesto en la dificultad de la ingeniería y la escala de la financiación. Pero el mundo posterior a la pandemia es más consciente de que la resiliencia de la infraestructura depende igualmente de la capacidad de gobernanza. La operación segura de un gasoducto transfronterizo no depende solo de los materiales de la tubería, sino también de la coordinación diaria y el intercambio de información entre los organismos reguladores de ambos países.

Que el Centro Global de Infraestructura eleve las prácticas a "prácticas globales" significa que alienta a los países a establecer mecanismos de gobernanza conjunta desde las primeras etapas, en lugar de esperar a negociar ad hoc cuando estallan los problemas. Esto incluye la creación de empresas de proyecto conjuntas, la definición de mecanismos de resolución de disputas, el establecimiento de sistemas transparentes de divulgación de información y la elaboración de estándares de datos transversales. Estas prácticas ya están maduras en proyectos nacionales, pero a nivel transnacional siguen siendo una exploración.

Desde una perspectiva geopolítica, la infraestructura transfronteriza es también la frontera de la competencia entre grandes potencias y la cooperación regional. La iniciativa china de la Franja y la Ruta, la Red Transeuropea de Transporte de la UE y la Zona de Libre Comercio Continental Africana necesitan infraestructura transfronteriza como soporte físico. La experiencia acumulada en la guía puede influir en la dirección de la cooperación mundial en infraestructura durante las próximas décadas.

Desafíos actuales y perspectivas futuras

Aunque la guía ofrece una referencia importante, el avance de la infraestructura transfronteriza aún enfrenta obstáculos profundos.

En primer lugar, está el problema de la confianza. Los proyectos transfronterizos requieren una confianza mutua a largo plazo entre dos países, pero en períodos de inestabilidad política esa confianza puede debilitarse rápidamente. Tras un cambio de gobierno, los acuerdos de infraestructura firmados por el anterior pueden ser revisados o incluso suspendidos. En segundo lugar, existe un enorme déficit de inversión en infraestructura global, y los proyectos transfronterizos, debido a su complejidad de riesgos, suelen tener costos de financiación más altos, lo que amplía aún más la brecha entre oferta y demanda. Además, tras la pandemia, la presión de la deuda en varios países ha aumentado, y la inversión pública en proyectos transfronterizos también puede verse restringida.

Pero la tendencia sigue siendo clara: la transición energética, la economía digital y la integración regional están impulsando más infraestructura transfronteriza. Los planes europeos de redes transfronterizas de hidrógeno ya han comenzado a diseñarse; el cable eléctrico submarino que conecta el norte de África con Europa ha entrado en estudios de viabilidad; y los centros de datos transfronterizos de Asia también se están construyendo a un ritmo acelerado. Estos proyectos requieren no solo innovación en ingeniería, sino también una sabiduría de gobernanza capaz de trascender las fronteras.La elección del Centro Global de Infraestructura es crear un bien público de conocimiento en un momento decisivo. La futura infraestructura transfronteriza quizás no se volverá más fácil gracias a una guía, pero al menos puede permitir que quienes vengan después se apoyen en la experiencia de sus predecesores y eviten dar rodeos.

Quizás esta sea la próxima metáfora de la globalización: no podemos eliminar las fronteras, pero podemos aprender a cruzarlas mejor.