Segala-galanya ialah dasar industri: Bagaimana strategi perindustrian generasi kedua China menulis semula struktur kebergantungan global

Pada akhir 2015, Dewan Perniagaan Amerika telah menterjemahkan sebuah dokumen perancangan China ke dalam bahasa Inggeris. Dokumen itu biasanya dipanggil “Buku Hijau” di China, dan kandungannya ialah sasaran lokalisasi serta peta jalan strategik “Made in China 2025”. Terjemahan itu diedarkan secara meluas kepada perusahaan, kerajaan dan institusi penyelidikan utama di pelbagai negara, dan menjadi teks asas bersama bagi satu siri penilaian bebas yang menyusul.

Dalam tempoh setahun, tiga laporan muncul berturut-turut: Pusat Kajian China Mercator (MERICS) pada 2016, Dewan Perniagaan Kesatuan Eropah di China pada 2017, dan Dewan Perniagaan Amerika pada 2017. Walaupun pilihan kata ketiga-tiganya berbeza, penilaian mereka sangat konsisten—jika China berjaya, perusahaan asing dan negara perindustrian akan berhadapan dengan pesaing yang dilengkapi sokongan negara secara besar-besaran; pasaran mungkin diherotkan, pesaing asing mungkin disingkirkan, dan prinsip persaingan adil mungkin dilemahkan secara fundamental.

Sedekad kemudian, penilaian yang disiapkan oleh Rhodium Group untuk Dewan Perniagaan Amerika pada Mei 2025 memberikan kesimpulan yang agak tidak selesa: trajektori itu sebahagian besarnya telah menjadi kenyataan. Prakata laporan itu agak terkawal—amaran pada tahun itu “bukan bersifat menakut-nakutkan, dan jika ada sisihan, ia cenderung konservatif”.

Ini membentuk titik permulaan sebenar untuk memahami pusingan dasar industri semasa. Persoalannya bukanlah sama ada dunia kekurangan maklumat. Maklumatnya mencukupi, penilaiannya konsisten, dan amaran itu sampai kepada kerajaan serta kepimpinan industri di ekonomi utama. Persoalan sebenar ialah: dalam keadaan risikan yang tidak kurang, mengapa tindakan masih lambat.

Daripada “industri terpilih” kepada dasar industri yang meliputi segala-galanya

“Made in China 2025” memfokuskan pada sekumpulan industri strategik baru muncul yang ditakrifkan dengan jelas. Rangka kerja dasar semasa tidak lagi berpuas hati dengan sifat terpilih itu. Ia pada masa yang sama meliputi industri matang, nod rantaian bekalan asas dan teknologi termaju, daripada input huluan dan peralatan industri, hingga kepada aplikasi hiliran, perkhidmatan dan industri masa depan. Dalam kata-kata laporan itu, ini ialah peralihan daripada “campur tangan sektoral” kepada “segala-galanya ialah dasar industri”.

Penggerak peralihan ini bukanlah penafian terhadap dekad yang lalu, sebaliknya pengesahan kejayaannya. Peringkat pembuat dasar China cenderung menganggap dasar-dasar awal secara keseluruhannya berkesan dalam membina keupayaan domestik dan daya saing global, sambil jelas mengetahui masih terdapat kebergantungan teknologi pada input termaju. Oleh itu strateginya bukan meninggalkan industri matang, tetapi mendorongnya ke segmen yang lebih tinggi nilai tambah; bukan menarik diri daripada huluan, tetapi mereplikasi kedudukan dominan yang telah dicapai dalam huluan—mineral kritikal, wafer silikon, bahan magnet—kepada skop barangan industri yang lebih luas.

Yang perlu diberi perhatian ialah cara lebihan kapasiti ditangani. Walaupun dalam industri matang yang menghadapi lebihan kapasiti dan tekanan harga yang teruk, pendekatan dasar tetap terus menyokong dan mendorong perusahaan meningkatkan teknologi pengeluaran untuk merebut bahagian pasaran serta menekan kos pengeluaran, bukannya mengurangkan kapasiti. Jabatan berkenaan mengakui keperluan menangani ketidakseimbangan, tetapi respons dasar setakat ini belum menyentuh pembaharuan struktur yang diperlukan untuk transformasi model pertumbuhan; usaha merangsang penggunaan juga masih terhad, dan kelemahan permintaan yang berpotensi belum benar-benar diselesaikan.

Negara mula mencipta permintaanSektor perkhidmatan secara relatifnya diabaikan dalam beberapa pusingan dasar industri sebelum ini, tetapi kini mendapat lebih perhatian. Kemajuan yang ketara telah muncul dalam bidang perisian, pemprosesan data, penyelidikan dan pembangunan ubat. Namun, perubahan yang lebih bersifat penanda berlaku dalam pengkomersilan teknologi.

Kecerdasan buatan, teknologi kuantum dan sistem tenaga masa depan dianggap sebagai “tetingkap masa” yang perlu direbut. Bidang-bidang ini tidak lagi hanya dianggap sebagai isu penyelidikan dan inovasi. Perolehan awam dan perusahaan milik negara mula memainkan peranan yang lebih langsung: mencipta permintaan untuk produk baharu dan menggalakkan penggunaan secara berskala. Kecerdasan buatan ialah tonggak utama dalam peralihan ini, manakala penciptaan permintaan yang lebih luas bermakna peringkat pembuat dasar bersedia membayar untuk pengkomersilan teknologi termaju—ini ialah satu lompatan substantif berbanding sebelum ini.

Dengan kata lain, tumpuan dasar industri sedang beralih daripada sisi penawaran kepada sisi permintaan. Subsidi menyelesaikan persoalan “boleh atau tidak untuk dihasilkan”, manakala perolehan menyelesaikan persoalan “kepada siapa ia dijual selepas dihasilkan”. Dalam ekonomi yang permintaan dalam negerinya lemah dan tekanan kapasiti pengeluaran meningkat, yang kedua selalunya merupakan kesesakan.

Pemusatan Semula di Bawah Kekangan

Pengembangan pusingan ini berlaku dalam persekitaran makro yang lebih ketat. Pertumbuhan yang perlahan, permintaan dalam negeri yang lemah, tekanan fiskal yang meningkat dan kecekapan peruntukan modal yang menurun semuanya merupakan kekangan yang wujud serentak.

Pilihan Beijing bukanlah mengurangkan campur tangan, tetapi mengubah cara campur tangan itu diorganisasi: menyesuaikan diri dengan kekangan melalui pemusatan semula dan penyelarasan sumber kewangan yang lebih ketat. Kawalan ke atas perbelanjaan fiskal, kredit bank, pasaran modal dan dana pelaburan negara semakin diperketat bagi memastikan sumber terhad disalurkan kepada keutamaan strategik. Dana panduan kerajaan disatukan dan diselaraskan dengan lebih rapat dengan sasaran negara; kredit bank semakin banyak dipandu melalui instrumen pinjaman semula bersasar dan bimbingan kawal selia; subsidi cukai dan bayaran yang membazir atau bertindih dibersihkan, terutamanya di peringkat tempatan.

Implikasi jangka panjangnya wajar dinyatakan secara berasingan: selepas beberapa dekad melalui proses berorientasikan pasaran, pertimbangan bukan pasaran sedang ditulis semula ke dalam logik operasi bank, perusahaan milik negara dan pasaran pelaburan. Susunan ini mungkin memanjangkan tempoh keberkesanan dasar industri, tetapi ia akan meninggalkan akibat jangka panjang terhadap daya hidup dan kecekapan keseluruhan ekonomi China.

Pencairan Keberkesanan: Ketegangan Endogen Dasar Itu Sendiri

Semakin luas liputan, semakin mungkin keberkesanan dicairkan. Ini ialah percanggahan dalaman dasar industri generasi kedua yang paling mudah diabaikan. Apabila hampir semua industri dimasukkan ke dalam wawasan strategik, keutamaan strategik itu sendiri kehilangan fungsi penapisan.

Pada masa yang sama, peningkatan pengaruh negara terhadap pasaran kewangan mungkin mengurangkan lagi kecekapan peruntukan sumber. Tanda-tanda tekanan sudah kelihatan: keuntungan syarikat menurun, pelaburan swasta lemah, dan pertumbuhan penyelidikan dan pembangunan dalam industri utama perlahan. Pembolehubah-pembolehubah ini mungkin tidak melemahkan daya dorongan dasar industri dalam jangka pendek, tetapi lama-kelamaan boleh menjejaskan produktiviti dan potensi pertumbuhan jangka panjang—walaupun dalam jangka pendek ia masih boleh menyokong kemajuan di peringkat industri.

Dengan kata lain, dasar pusingan ini bukan tanpa kos, cuma kitaran perakaunan kosnya lebih panjang daripada kitaran politik.

Kejutan China Kedua: Daripada Lebihan Dagangan kepada KebergantunganBagi dunia luar, yang lebih penting ialah cara limpahan dasar ini sedang berubah. Dalam tempoh tiga tahun lalu, kesan global yang dihasilkan oleh dasar industri dan ekonomi China jelas dipercepat, dan berkemungkinan besar akan terus berkembang pesat.

Sokongan dasar yang berterusan bergabung dengan permintaan domestik yang lemah, mendorong pengembangan pesat lebihan dagangan sektor pembuatan, yang disebut oleh ramai pemerhati sebagai "Kejutan China Kedua". Menurut laporan itu, sejak 2019, lebihan dagangan barangan pembuatan telah kira-kira dua kali ganda, meningkat kepada kira-kira AS$2 trilion, disokong oleh kenaikan eksport dan kejayaan penggantian import. Laporan itu menjangka trend ini akan berterusan.

Tetapi lebihan dagangan hanyalah lapisan permukaan. Perubahan yang lebih mendalam terletak pada struktur kebergantungan: kebergantungan negara asing terhadap rantaian bekalan China semakin mendalam, dan pengembangan global syarikat China semakin dipercepat. Pada masa yang sama, Beijing semakin banyak menggunakan alat dasar untuk mengukuhkan kedudukan dominannya dalam rantaian nilai global dan mengimbangi strategi kepelbagaian negara lain. Ini mempunyai implikasi dasar yang bersifat struktur—usaha negara lain untuk mengurangkan kebergantungan itu sendiri telah menjadi sasaran.

Cara interaksi ini berbeza daripada geseran perdagangan tradisional. Ia tidak berlaku terutamanya pada jadual tarif, tetapi pada pemilihan nod rantaian bekalan, lindung nilai semakan pelaburan, dan ketersediaan input kritikal.

Pendedahan bukan masalah baharu, tetingkap tindakan yang menjadi isu

Seawal 2016, peta haba MERICS bagi "Made in China 2025" telah pun memaparkan secara visual tahap pendedahan kuasa pembuatan utama—Korea Selatan, Jepun, Jerman, dan ekonomi perindustrian Eropah yang lain. Sepuluh tahun kemudian, dinamik persaingan dan peralihan rantaian bekalan yang diramalkan itu telah sebahagian besarnya menjadi ciri wujud landskap industri global.

Separuh lagi gambaran itu juga perlu dipaparkan sepenuhnya: dalam bidang yang paling mencabar dari segi teknologi seperti semikonduktor canggih, aeroangkasa termaju, dan bioperubatan, syarikat China belum merapatkan jurang. Ini bukan kisah kemenangan penuh, tetapi gerakan industri yang dipimpin negara—ia mencapai banyak matlamat teras, tetapi juga tidak mencapai apa yang diharapkan dalam sesetengah segmen dengan ambang teknologi tertinggi.

Dan yang paling wajar dicatatkan mungkin penilaian meta terhadap sejarah ini. Prakata laporan itu secara jujur mengakui bahawa cabaran yang dihadapi dunia sekarang bukan berpunca daripada jurang perisikan. Terjemahan telah wujud, laporan telah diterbitkan, amaran telah sampai kepada peringkat tertinggi kerajaan dan industri ekonomi utama. Namun dalam terlalu banyak keadaan, responsnya tidak memadai—sama ada kerana persaingan agenda, kekangan politik, atau kepercayaan bahawa kuasa pasaran sendiri cukup untuk membentuk semak dan imbang. Kos kelewatan ini kini tercermin dalam kehilangan daya saing, kemerosotan keupayaan industri, dan kerentanan strategik yang memerlukan pelaburan jangka panjang untuk dibaiki.

Pengajaran sepuluh tahun lalu sebenarnya hanya satu ayat: apabila analisis yang boleh dipercayai sudah wujud dan trajektorinya jelas kelihatan, tetingkap untuk tindakan berkesan adalah terhad.Keunikan dasar perindustrian generasi kedua terletak tepat pada fakta bahawa ia menjadikan tetingkap ini lebih sukar untuk dimanfaatkan secara mudah. Berhadapan dengan satu projek subsidi, tarif dan langkah anti-subsidi boleh menanganinya; berhadapan dengan satu set lengkap mekanisme peruntukan sumber yang telah ditulis semula—daripada fiskal, kredit, pasaran modal hingga tingkah laku perolehan perusahaan milik negara—keberkesanan kotak alat tradisional perlu dinilai semula. Inilah letaknya kepentingan sebenar “segala-galanya adalah dasar perindustrian”.