Todo es política industrial: cómo la estrategia industrial de segunda generación de China reescribe la estructura de dependencia global

A finales de 2015, la Cámara de Comercio de Estados Unidos tradujo al inglés un documento de planificación chino. En China, el documento suele conocerse como el “Libro Verde” y contiene los objetivos de localización y la hoja de ruta estratégica de “Hecho en China 2025”. La traducción se distribuyó ampliamente entre empresas, gobiernos e instituciones de investigación de diversos países, y se convirtió en la base común de una serie de evaluaciones independientes posteriores.

En el plazo de un año, se publicaron tres informes consecutivos: el Centro Mercator para Estudios sobre China (MERICS) en 2016, la Cámara de Comercio de la Unión Europea en China en 2017 y la Cámara de Comercio de Estados Unidos en 2017. Aunque los tres difieren en su redacción, sus juicios coinciden en gran medida: si China triunfa, las empresas extranjeras y los países industriales se enfrentarán a un competidor armado con un apoyo estatal a gran escala; los mercados podrían distorsionarse, los competidores extranjeros podrían quedar desplazados y los principios de competencia leal podrían debilitarse de raíz.

Diez años después, la evaluación que Rhodium Group realizó para la Cámara de Comercio de Estados Unidos en mayo de 2025 ofrece una conclusión incómoda: esa trayectoria se materializó en gran medida. El prólogo del informe se expresa con bastante contención: las advertencias de entonces “no eran alarmistas; si hubo alguna desviación, fue hacia lo conservador”.

Esto constituye el verdadero punto de partida para entender la actual ronda de política industrial. El problema no es si el mundo carece de información. La información es suficiente, el diagnóstico es unánime y las advertencias llegaron a los gobiernos y a las cúpulas industriales de las principales economías. El verdadero problema es: cuando la información no falta, ¿por qué la acción sigue siendo lenta?

De las “industrias seleccionadas” a una política industrial que lo abarca todo

“Hecho en China 2025” se centraba en un conjunto claramente definido de industrias estratégicas emergentes. El marco de política actual ya no se conforma con esa selectividad. Abarca a la vez industrias maduras, nodos básicos de la cadena de suministro y tecnologías de frontera, desde insumos y equipos industriales aguas arriba hasta aplicaciones, servicios e industrias futuras aguas abajo. En palabras del informe, se trata de un desplazamiento de la “intervención sectorial” hacia “todo es política industrial”.

Este desplazamiento no está impulsado por una negación de la última década, sino por la confirmación de su éxito. La cúpula decisoria china tiende a considerar que las políticas anteriores fueron en general eficaces para construir capacidades locales y competitividad global, y al mismo tiempo sabe claramente que aún existe dependencia tecnológica en insumos de alta gama. Por lo tanto, la estrategia no es abandonar las industrias maduras, sino llevarlas hacia eslabones de mayor valor añadido; no es retirarse de la parte aguas arriba, sino replicar en una gama más amplia de productos industriales la posición dominante ya alcanzada aguas arriba —minerales críticos, obleas de silicio, materiales magnéticos—.

Cabe señalar el modo en que se aborda el exceso de capacidad. Incluso en industrias maduras que enfrentan exceso de capacidad y una fuerte presión de precios, la orientación política sigue siendo continuar con el apoyo e impulsar a las empresas a actualizar sus tecnologías de producción para disputar cuota de mercado y reducir los costos de producción, en lugar de recortar capacidad. Las autoridades pertinentes reconocen la necesidad de abordar los desequilibrios, pero hasta ahora la respuesta política aún no ha tocado las reformas estructurales necesarias para transformar el modelo de crecimiento; los esfuerzos por estimular el consumo siguen siendo limitados y la debilidad subyacente de la demanda no se ha resuelto de verdad.

El Estado empieza a crear demandaLa industria tService, relativamente desatendida en rondas anteriores de política industrial, ahora recibe más atención. En ámbitos como software, procesamiento de datos e investigación y desarrollo de fármacos ya se observan avances visibles. Pero el cambio más emblemático ocurre en el eslabón de comercialización tecnológica.

La inteligencia artificial, la tecnología cuántica y los sistemas energéticos del futuro son considerados “ventanas temporales” que hay que aprovechar. Estos campos ya no se tratan solo como temas de I+D e innovación. La contratación pública y las empresas estatales empiezan a asumir un papel más directo: crear demanda para nuevos productos e impulsar su adopción a escala. La inteligencia artificial es el pilar central de este giro, y la creación de demanda en un sentido más amplio implica que la cúpula decisoria está dispuesta a pagar por la comercialización de tecnologías de frontera —un salto sustancial respecto del pasado.

En otras palabras, el punto de apoyo de la política industrial se está extendiendo desde el lado de la oferta hacia el lado de la demanda. Los subsidios resuelven “si se puede fabricar”, mientras que la contratación pública resuelve “a quién venderlo una vez fabricado”. En una economía con demanda interna débil y creciente presión de capacidad, esto último suele ser el cuello de botella.

Recentralización bajo restricciones

Esta ronda de expansión ocurre en un entorno macroeconómico más ajustado. La desaceleración del crecimiento, la debilidad de la demanda interna, el aumento de la presión fiscal y la caída de la eficiencia en la asignación de capital son restricciones que coexisten.

La elección de Pekín no es contraer la intervención, sino cambiar la forma de organizarla: adaptarse a las restricciones mediante una recentralización y una coordinación más estrecha de los recursos financieros. El control del gasto fiscal, el crédito bancario, los mercados de capital y los fondos de inversión estatales se está reforzando para asegurar que los recursos escasos se orienten a prioridades estratégicas. Los fondos guiados por el gobierno se integran y se alinean más estrechamente con los objetivos nacionales; el crédito bancario se canaliza cada vez más mediante herramientas de redescuento específicas y orientación regulatoria; se eliminan subsidios fiscales y de tasas derrochadores o duplicados, especialmente a nivel local.

La implicación de largo plazo merece señalarse por separado: tras décadas de orientación al mercado, consideraciones no de mercado están siendo reincorporadas en la lógica operativa de los bancos, las empresas estatales y los mercados de inversión. Este arreglo puede prolongar la vigencia de la política industrial, pero dejará consecuencias de largo plazo para la vitalidad y la eficiencia de la economía china en su conjunto.

Dilución de la eficacia: la tensión endógena de la propia política

Cuanto más amplia es la cobertura, más probable es que se diluya la eficacia. Esta es la contradicción interna más fácilmente pasada por alto de la política industrial de segunda generación. Cuando casi todas las industrias se incorporan al horizonte estratégico, la prioridad estratégica misma pierde su función de selección.

Al mismo tiempo, el aumento de la influencia estatal en los mercados financieros podría reducir aún más la eficiencia de la asignación de recursos. Ya se ven señales de presión: caída de la rentabilidad empresarial, debilitamiento de la inversión privada y desaceleración del crecimiento de la I+D en sectores clave. Es posible que estas variables no debiliten la intensidad del avance de la política industrial en el corto plazo, pero con el tiempo podrían lastrar la productividad y el potencial de crecimiento de largo plazo —incluso si en el corto plazo aún pueden sostener avances a nivel sectorial.

En otras palabras, esta ronda de política no carece de costos; simplemente, el ciclo de contabilización de los costos es más largo que el ciclo político.

El segundo impacto chino: del superávit a la dependenciaPara el mundo exterior, lo más importante es que la forma en que se producen los efectos indirectos de esta ronda de políticas está cambiando. En los últimos tres años, el impacto global de las políticas industriales y económicas de China se ha acelerado notablemente, y es muy probable que siga expandiéndose con rapidez.

La combinación de un apoyo político continuo y una demanda interna débil impulsó una rápida expansión del superávit comercial manufacturero, que muchos observadores denominan el “segundo choque chino”. Según el informe, desde 2019 el superávit comercial de bienes manufacturados se ha duplicado aproximadamente, hasta unos 2 billones de dólares, gracias tanto al aumento de las exportaciones como al éxito de la sustitución de importaciones. El informe prevé que esta tendencia continúe.

Pero el superávit es solo la superficie. El cambio más profundo reside en la estructura de dependencia: la dependencia extranjera de las cadenas de suministro chinas se está profundizando, y la expansión global de las empresas chinas se está acelerando. Al mismo tiempo, Pekín recurre cada vez más a instrumentos de política para consolidar su posición dominante en la cadena de valor global y contrarrestar las estrategias de diversificación de otros países. Esto tiene implicaciones estructurales de política: los esfuerzos de otros países por reducir su dependencia se han convertido, en sí mismos, en objeto de esas políticas.

Esta forma de interacción difiere de las fricciones comerciales tradicionales. No ocurre principalmente en las listas arancelarias, sino en la elección de nodos de las cadenas de suministro, la cobertura frente a la revisión de inversiones y la disponibilidad de insumos críticos.

La exposición no es un problema nuevo; la ventana de acción sí lo es

Ya en 2016, el mapa de calor del “Hecho en China 2025” de MERICS mostraba visualmente el grado de exposición de las principales potencias manufactureras: Corea del Sur, Japón, Alemania y otras economías industriales europeas. Diez años después, aquellas dinámicas competitivas y desplazamientos de las cadenas de suministro anticipados se han convertido en gran medida en características inherentes al panorama industrial global.

También debe presentarse completa la otra mitad del cuadro: en los campos tecnológicamente más exigentes —semiconductores avanzados, aeroespacial de vanguardia, biomedicina, etc.—, las empresas chinas aún no han cerrado la brecha. No es una historia de victoria total, sino una campaña industrial liderada por el Estado que ha alcanzado muchos de sus objetivos centrales y también ha quedado corta en algunos de los eslabones con mayores umbrales tecnológicos.

Y lo que quizá más merezca registrarse es la metaevaluación de esta historia. El prefacio del informe reconoce con franqueza que los retos que enfrenta el mundo actual no se deben a una brecha de inteligencia. Hubo traducciones, se publicaron informes, las advertencias llegaron a los altos niveles de gobiernos e industrias de las principales economías. Pero en demasiados casos la respuesta fue insuficiente —ya por competencia de agendas, ya por restricciones políticas, ya por la creencia de que las fuerzas del mercado por sí solas bastarían para crear contrapesos—. El costo de esta demora se refleja hoy en la pérdida de competitividad, el debilitamiento de la capacidad industrial y vulnerabilidades estratégicas que requieren inversión de largo plazo para repararse.

La lección de hace diez años se reduce, en realidad, a una sola frase: cuando ya existe un análisis creíble y la trayectoria es claramente visible, la ventana para actuar eficazmente es limitada.Lo distintivo de la política industrial de segunda generación radica precisamente en que hace que esta ventana sea más difícil de aprovechar de manera simple. Frente a un proyecto de subsidios, los aranceles y las medidas compensatorias pueden responder; frente a todo un conjunto de mecanismos de asignación de recursos reescritos —desde las finanzas públicas, el crédito y los mercados de capitales hasta las prácticas de compra de las empresas estatales—, la eficacia de la caja de herramientas tradicional debe reevaluarse. Ahí reside el verdadero peso de “todo es política industrial”.